ENFERMEDADES SOCIALES: UN CONTRADICTORIO MARCO LEGAL

Publicado en diario El Tribbuno de Salta

el lunes 19 de septiembre de 2011

 

                En la sociedad argentina las más graves adicciones se originan en la droga, el alcohol o el juego. Usualmente no sólo atacan la salud física del adicto sino que también avanzan destruyendo al núcleo  familiar, descalabran su entorno laboral y carcomen vínculos de amistad y de camaradería. Hay también otros efectos secundarios causados por esa autoagresión que se inflige el adicto, calamitosa debido a la cantidad de personas que involucra.

                Resulta necesario formular un distingo: estas adicciones son las llamadas “enfermedades sociales” porque el adicto arrastra con su conducta a otras personas de su entorno a un estado de “no-salud” pero existen adicciones –autoagresiones- que no clasifican como enfermedades sociales como el tabaquismo, la bulimia, la cleptomanía, la piromanía o la adicción al sexo.

                Respecto de la tríada droga-alcohol-juego la comunidad y su dirigencia muestran concepciones divididas, y en ocasiones hasta contradictorias, respecto de las solución para combatirla.

                Hace dos semanas el ex presidente de Méjico Vicente Fox dio una conferencia en Salta durante la cual, entre otros puntos de vista, dijo que la violencia es el gran problema de su país y que una posible solución sería legalizar el consumo de drogas, citando como ejemplo a  Holanda y Portugal. En Argentina, propuestas semejantes han provocado el escándalo público, baste recordar aquella maceta de marihuana mencionada por el Dr. Zaffaroni.

                Pero lo que no causa escándalo es que a los tres flagelos se le apliquen estándares legislativos diferentes, cuando no contradictorios. Las drogas alucinógenas son objeto de severas penas con las cuales la ley reprime su fabricación y comercialización, y hasta hace poco el consumo, incluidas las inocentes hojas de coca. Pero con el alcohol sucede lo opuesto, no sólo no está prohibida la producción ni la comercialización sino que el estado (nacional o provincial) alienta el consumo mediante festivales, premios o información: la Fiesta de la Vendimia en Mendoza, auspiciada por su Secretaría de Cultura, es según Internet, “la mayor celebración que se realiza en el mundo en honor al vino”; en Córdoba la Fiesta Nacional de la Cerveza –la Oktoberfest-  se realiza desde hace medio siglo; el sitio de Ministerio de Agricultura-Presidencia de la Nación www.alimentosargentinos.gov.ar tiene una completa base de datos sobre todo lo que se quiera acerca de las bebidas nacionales, su producción y promoción. Quizá ocurra debido a que la Ley 18.284 Código Alimentario Argentino considera a las bebidas alcohólicas un alimento más.

                 Si la legalización del alcohol no escandaliza tampoco legalizar el juego de azar escandaliza, aunque éste sea la tercera pata de las enfermedades sociales; la ludopatía acongoja a la comunidad pero no tanto como para que sus legisladores la prohíban. La ruleta se autorizó por primera vez en 1819 por disposición de Rondeau pero en 1820 el Cabildo de Buenos Aires la prohibió diciendo que “no podía el cuerpo capitular ser espectador indiferente de los lamentos de tantas familias desgraciadas, cuya subsistencia ha devorado este juego ruinoso, así como ha perturbado la paz doméstica”.  Sagaz pronóstico y mejor decisión realizada por gobernantes argentinos hace casi ciento noventa años.

Legislar sobre el juego de azar nunca fue competencia de la Nación sino de las provincias, lo que permitió a Salta, por ejemplo, prohibir en sus constituciones el juego de azar hasta el año 1986, con la única excepción de la Constitución de 1906 que autorizaba la lotería.

                El jugador compulsivo padece una enfermedad reconocida como tal por la Organización Mundial de la Salud (OMS) aunque no hay casi investigaciones realizada por profesionales del área, tampoco programas estatales de atención a este tipo de adictos: la Ciudad de Buenos Aires contaba hace cinco años con sólo un servicio en un hospital público para ludópatas. Como reverso de la moneda los montos de los presupuestos destinados en Salud Pública para el tratamiento de adicciones a las drogas y al alcohol son importantes.  Ello demuestra una carencia de lógica en el abordaje de las tres graves enfermedades sociales, que da sentido a la propuesta de Vicente Fox; si se autoriza el funcionamiento de los casinos y la comercialización del alcohol ¿porqué prohibirlo con relación a los alucinógenos?.

               Fernando Savater define a la enfermedad como una categoría estratégica, porque a veces consiste  en comportamientos habituales desaprobados socialmente por sectores de la sociedad con poder decisorio -desaprobación compartida a veces por los mismos que lo practican- y que por eso los categorizan como “enfermedades”.

 De modo que, como la droga, podría prohibirse la comida chatarra o los embutidos o los fritos, que elevan el colesterol hasta niveles que inciden en el promedio de causas de muerte de la sociedad moderna. Lo opuesto también podría ser considerado, y así legalizarlos a todos; si ésta no resultase una solución exitosa, seguramente tampoco  contribuirá al aumento de las contradicciones principistas y legislativas ya existentes.

Armando J. Frezze

-Si desea enviar esta nota a otra persona, haga click sobre el icono con la letra M que se

  encuentra a la izquierda de la barra de opciones, ubicada justo debajo de estas líneas.

-Salvo indicación en contrario, la producción de las ilustraciones es del autor.

-Permitida la reproducción de esta columna indicando la fuente.

EL JUEGO: UNA ENFERMEDAD SOCIAL TRÁGICA

6.- LA CREACION DE LA SOCIEDAD ENJASA Y DEL ENTE REGULADOR En.Re.JA

PARTE IV DE IV

            Desde 1986, aunque se continuó considerando al juego de azar una actividad  cuyo  ejercicio no estaba permitido ejercer libremente, por primera vez no obstante, se  posibilitaba  desarrollar la actividad si se contaba con una previa autorización de la Legislatura. Si bien la ley siguió considerándola una actividad no recomendable y  la explotación comercial del juego de azar quedaba como una actividad en principio prohibida, se permitía su desarrollo a partid del requisito excluyente de la autorización legislativa.

            De ese modo en el año 1996 la Ley Nº 6836, autorizó al Poder Ejecutivo a reestructurar el Banco de Prestamos y Asistencia Social, proceso que por expresa disposición de la ley incluiría a las actividades de comercialización y de explotación    del juego de azar los cuales, para esa época, estaban a cargo del Banco de Préstamos; éste administraba la Lotería de Salta, la Quiniela y el Casino Provincial. En función de esa autorización legislativa, es que el Poder Ejecutivo crea en el año 1998 la Sociedad  Anónima ENJASA, cuyo objeto social exclusivo es la explotación de los juegos de azar en la Provincia de Salta por un plazo de  30 años. La disposición que creó a esta Sociedad, el Decreto Nº 2126/98,  indicaba también que una vez constituida el 90 % del paquete accionario debía ser vendido en licitación pública internacional.  Al otorgarse la licencia para la explotación del juego de azar a dicha sociedad, se le otorga también la exclusividad de la actividad comercial, quedando exceptuados de esa exclusividad  aquellos bingos y rifas que organizaran las entidades de bien público sin fines de lucro.

 

La ley 7020

            En el año 1999 el Poder Legislativo ejerciendo su facultad de regular los juegos de azar, dictó la Ley nº 7020 que fija el marco legal de las políticas en el tema y crea el Ente Regulador del Juego de Azar, más conocido como EnReJA; la similitud fonética y el hecho que la sociedad En.J.A.S.A. fuese al principio propiedad del estado provincial  hizo que, a veces, se les confundiera.

            Esta ley se divide en dos partes diferenciadas: la primera define con precisión el concepto legal de juegos de azar y mayormente contiene disposiciones de naturaleza general. Establece el tipo de registros contables que deberán llevar los licenciatarios de estos juegos, las sanciones por los incumplimientos, incluye también normas particulares destinadas a los casinos, sus sistemas de vigilancia y el  reglamento para loterías.

            La segunda parte está destinada a regular el modo por el cual el estado provincial ejercerá el control –que es su función indelegable- de todos los juegos de azar como también controlar el cumplimiento de las obligaciones que le competen a los licenciatarios.  Con ese fin crea un ente autárquico, que regula el desarrollo, la explotación y la comercialización  de los juegos de azar en el ámbito de la Provincia, juegos cuyo explotación la ley ha dispuesto que se realice por medio de licencias otorgadas por el Poder Ejecutivo. Esta es la función principal del Ente Regulador del Juego de Azar, En.Re.J.A., creado por esta ley y cuyas funciones, básicamente,  son las indicadas de regulación y control.

             De ese modo el En.Re.J.A. debe velar, en lo económico, por  los ingresos estatales originados en el canon que abonan las licenciatarias, controlando además que se cumplan el resto de las obligaciones asumidas por éstas; también debe velar por los derechos económicos de los apostadores en todos los juegos de azar que el Ente autoriza, sea el más lujoso casino o el bingo más modesto. La ley  7020 le fija sus deberes y sus facultades, debiendo señalarse que ha sido una norma precursora en la legislación  nacional y provincial. En su artículo 31 crea un Ente Regulador del Juego de Azar, con jurisdicción provincial y potestades suficientes para regular el Juego de Azar en todas sus formas, dándole la forma de  Entidad Autárquica personalidad jurídica y plena capacidad para actuar conforme las normas de derecho público y privado, para ello tendrá patrimonio propio y capacidad para estar en juicio. Otra de sus finalidades es dar seguridad a la comunidad garantizando la seriedad y la solvencia de quienes comercializan el juego,  intentando  eliminar al mínimo posible el riesgo de fraudes. Recibe las quejas y denuncias, inicia y sustancia los sumarios y da las soluciones o impone las sanciones que correspondan.

  En cumplimiento de su actividad regulatoria del juego de azar, ENREJA debe también atender el control del desarrollo, explotación y comercialización de dichos juegos. Para ello podrá autorizar o denegar a los licenciatarios la implementación de nuevas modalidades de juego,  controlar la contabilidad, los sistemas de vigilancia y proteger los derechos del apostador, teniendo para ello facultades de policía del juego, potestad que no debe confundirse con la que posee la policía de seguridad para reprimir el juego ilegal, que es una cuestión distinta y de competencia contravencional.  Por tanto la ley 7020 le otorga al En.Re.J.A. la aptitud de dictar reglamentos, la facultad de ejercer poderes jurisdiccionales administrativos y la capacidad de imponer sanciones cuando los licenciatarios o terceros no autorizados infrinjan las normas legales y reglamentarias que regulan en Salta el juego de azar.           

Accesoriamente el Ente tiene otras funciones, como por ejemplo la que le otorga, en los aspectos que son de su competencia, la ley nacional Nº 25.346, que combate el lavado de activos proveniente de actividades ilícitas, o como se le conoce más comúnmente, lavado de dinero.

Las asociaciones de bien común sin fines de lucro, como los clubes, las cooperadoras, las escuelas parroquiales y muchas otras están facultadas por la ley para organizar juegos de azar pero restringidos únicamente a dos tipos: rifas y bingos, y siempre que cuenten con la previa intervención y autorización del En.Re.J.A.

La labor del Ente, en síntesis, tiene como objetivos principales:

1)      La regulación del juego de azar en la provincia y cobro de canon;

2)      La protección de los derechos de los apostadores, a través del control de la oferta y comercialización del juego de azar, en cualquiera de sus formas.

3)      El control de la actividad para combatir y evitar el lavado de activos de origen ilícito, que pueda realizarse utilizando los canales de los juegos legalmente autorizados en la provincia.

-o-o-o-

7.- CASINOS, MEDIO AMBIENTE Y COMPETENCIA MUNICIPAL

            En el punto 4.- de este ensayo se afirmó que la autorización para los juegos de azar sólo podía otorgarla la provincia y se analizaron los diferentes argumentos que establecen que tal facultad era ajena a los municipios. Sin embargo existe un ámbito en el cuál éstos poseen competencia y juegan un rol activo, que es el dónde, el cuándo y el cómo los juegos autorizados por ley pueden ser habilitados para funcionar, valorando la existencia o inexistencia de perjuicios a la comunidad por cuestiones de moralidad o alteraciones ambientales.

            A mediados del mes de julio de 2005 la Municipalidad de Salta convocó a  una audiencia pública en la cual los participantes inscriptos -miembros de la comunidad- debatieron aspectos referidos al tema de la habilitación de un casino que iba a  funcionar  en el Hotel Sheraton, complejo turístico que para ese tiempo se estaba construyendo detrás del Monumento a Güemes. Los medios trasmitían informaciones  confusas acerca del objetivo de la audiencia pública: a veces parecía una convocatoria destinada a ventilar el parecer de la comunidad acerca del casino en vistas a su permiso y habilitación, otras veces adjudicaban a la audiencia la misión de debatir sobre el impacto ambiental del futuro centro de diversión. Pero estas dos cuestiones no deben ser confundidas la una con la otra, porque son categorías que jurídicamente tienen distintas regulaciones y competencias también distintas.

            La habilitación en si misma no es ni puede ser materia municipal: la Corte de Justicia de la Provincia ya lo estableció hace mas de quince años; en 1992 dictó un fallo fijando como doctrina del Alto Tribunal que, por aplicación de lo dispuesto por el Art. 124 inc. 6 de la Constitución Provincial, resultan inconstitucionales las ordenanzas municipales que autoricen o reglamenten juegos de azar;  precepto simple y claro que se estableció en la causa por inconstitucionalidad interpuesta por el entonces Banco de Préstamos y Asistencia Social de la Provincia en Expte. Nº 15.020- B/90. De modo que si la municipalidad está excluida de regular, autorizar o reglamentar juegos de azar, mal podía llamar a una Audiencia Pública para tomar el pulso de la comunidad sobre esta cuestión

            Pero el tema cambia si es enfocado desde otro ángulo, desde la perspectiva que analiza el impacto ambiental que produce una actividad  nocturna a desarrollarse en una zona urbana. En tal caso los municipios tienen competencia para dictar normas de protección al medio ambiente, facultad que les otorga la Constitución de la Provincia en el artículo 176 al fijar las competencias municipales. Y como para el ciudadano medio la  protección al medio ambiente, la calidad de vida o el impacto ambiental de un emprendimiento o de una iniciativa suenan como frases vacías,  meramente retóricas, insustanciales, debe buscárseles su real significado. Ayuda en esta tarea la ley provincial de Protección del Medio Ambiente Ley Nº 7070 que despliega en su artículo tercero toda una batería de definiciones. De allí surge que "Calidad de vida es la medida del grado en que una sociedad ofrece la oportunidad real de disfrutar de todos los bienes y servicios disponibles en el ambiente físico, social y cultural",  que por su parte "Impacto ambiental es el efecto que una determinada actuación o influencia externa producen en los elementos del medio o en las unidades ambientales. El mismo puede ser beneficioso o perjudicial". Que "Evaluación de impacto ambiental y social (EIAS)" es el procedimiento administrativo de predicción y prevención de efectos ambientales no deseados "por la aprobación de un proyecto, plan o programa con posibles impactos significativos en el ambiente". Si a esas y otras definiciones por el estilo contenidas en la ley se le suma la historia del juego de azar en Salta –una actividad excluida de la autonomía de la voluntad de los particulares -  y su vínculo con el tema de la moralidad, y ponderando que los municipios también constitucionalmente tienen aptitud para legislar sobre  moralidad (facultad curiosamente otorgada en el mismo  artículo e inciso que dispone su competencia sobre medio ambiente) las facultades municipales, con ese alcance, parecen difíciles de discutir. La normativa que prohíbe instalar casinos a menos de determinada distancia de Colegios o de Templos religiosos es un ejemplo: su constitucionalidad nunca ha sido cuestionada.

-o-o-o-

            Lo expuesto en este tabajo es, a grandes rasgos, la historia normativa  y el actual  panorama que presenta en la provincia de Salta respecto del juego de azar.

Armando J. Frezze

-Si desea enviar esta nota a otra persona, haga click sobre el icono con la letra M que se

  encuentra a la izquierda de la barra de opciones, ubicada justo debajo de estas líneas.

-Salvo indicación en contrario, la producción de las ilustraciones es del autor.

-Permitida la reproducción de esta columna indicando la fuente.

EL JUEGO: UNA ENFERMEDAD SOCIAL TRÁGICA

 

 

Parte III de IV

Año 1965

            Se dicta el Decreto Nº 7479/65 que llama a concurso de propuestas para la Construcción de un Hotel Casino en las Lomas de Medeiros. (Boletín Oficial, año 1965, pág.538) Después se dicta el Decreto Nº 8008 (BO 12/4/65, pág. 922, que reemplaza el art. 7º del primer decreto) y por último el Decreto Nº 13534, aprobando el contrato entre las partes (BO 1966, Tº 2, pág. 156)

            El Poder Ejecutivo, mediante Decreto Nº 9604, establece el Reglamento para el Personal del Centro de Turismo y Casinos. (B. O. 1965, Tº 3, 10/8/65, pág. 2238) Su art. 21 fue modificado tres años más tarde, por Decreto Nº 7400/67 (B.O. 3/1/68, pág. 18)

            Aunque resulta ya redundante, se subraya que toda esta actividad normativa se encuentra viciada de origen por la prohibición dispuesta en la Constitución de la Provincia.

 Año 1966

            Se sanciona la Ley Nº 4.096 que estableció un porcentaje de utilidades de la lotería, que sería destinado a la rehabilitación de los discapacitados. (Boletín Oficial de fecha  21/1/966)

            Se dispone declarar, mediante el Decreto 12.057, al segundo jueves de cada mes de como Día del Personal de Casino. (B.O. 1966, Tº I, 21/1/66)  Resulta interesante la norma porque no parece haber sido derogada, y en consecuencia ese día los casinos deberían permanecer cerrados, lo que no parece una proposición viable a la luz de la concesión otorgada por la Provincia a empresas privadas para operar el juego de azar, que involucra a los llamados casinos.

Año 1967

            La segunda norma que dispuso hacer cumplir la Constitución de 1929 de manera estricta  (la primera fue en 1943)  ha sido la Ley Nº 4183 que disponía en su artículo primero: "Queda prohibido en todo el territorio de la provincia la explotación de juegos de azar, incluso los llamados de entretenimiento y casinos". No obstante esa prohibición que sonaba como absoluta, en su artículo segundo emerge nítida una excepción que autorizaba -precariamente- al Banco de Préstamos y Asistencia Social a explotar las salas que eran administradas por aquél, autorización que por precaria no dejaba de ser inconstitucional.

            En esta curiosa norma aparece por un lado una contradicción -claramente visible en el texto mismo- entre una norma de rango inferior, la ley citada, con otra superior como es la Constitución, pero por otro lado también parece establecer -aunque precariamente como dice la ley- un principio, un germen, sobre la idea que reconoce al Estado como titular de la facultad de autorizar el  ejercicio de esta actividad. En este caso el Estado se autorizó a si mismo. Es un anticipo, un borrador de lo que los constituyentes de 1986 establecerían al respecto.  La ley está publicada en el Boletín  Oficial, 20/1/67, Tº I,  pág. 237.

            Fue la segunda -y última- excepción a lo que era la regla: el quebrantamiento de la prohibición, que sugiere con fuerza la idea de que en Salta los casinos pudieron más que las Constituciones.

            Ese año es firmado el Decreto Nº 7260/67, publicado en el Boletín Oficial 1967, Tº 4, pág. 6074, por el cual se aprueba el contrato suscripto entre la Municipalidad de Salta y el Banco de Préstamos y Asistencia Social sobre el funcionamiento del casino creado en el año 1964.

Año 1973

            Es sancionada el 23 de noviembre de ese año la  Ley Nº 4691 que otorga al Municipio de Rosario de la Frontera el  40% de las utilidades netas de la explotación del Casino Hotel Termas. Las liquidaciones comenzarían, conforme a la ley, desde el 1º de julio de 1974, y debían ser realizadas semestralmente. No se encuentra derogada, de manera que para el caso de instalarse un Casino en dicho Hotel debería cumplirse, y de allí a los planteos judiciales posiblemente sólo habrá un paso. (B. O. 1974, T 1, pág. 61)

            Lo complementa el Decreto Nº 4972/67 (BO 1967 pág. 3274). Éste fue modificado, en cuanto a la distribución de fondos. por los Decretos Nº 5220/67 (BO 19967, T 3, pág. 3435) y Nº 7141/67 (BO 1967, pág. 5878). También se dictó el Decreto Nº 7-B/73, que aprobó el Convenio Colectivo de Trabajo para el personal de Casinos.   (B. O. 1973, Tº 1, pág. 807)

Año 1975

            Se dicta el Decreto-Ley Nº 9,  Código Fiscal de la Provincia, que imponía entre otros gravámenes, los correspondientes a la tómbola y lotería. (B.O. 25 de marzo de 1975). En este caso la tómbola resultaba ser un juego  prohibido según la disposición constitucional sobre el tema.   

Año 1976

            Se dicta la Ley Nº 5041 (22 de septiembre de 1976) norma impositiva que en el tema de juego, gravaba a la lotería, la venta de boletos de carrera de caballos y la tómbola. Estos dos últimos -la hípica y la tómbola- también exorbitaban la permisión constitucional.

Año 1977

Se dicta la Ley Nº 5115 promulgada por el gobierno de facto provincial  en fecha 24 de marzo de 1977. La ley era la Carta Orgánica del ex Banco de Préstamos y Asistencia Social, que otorgaba a dicho Banco la facultad de administrar loterías, prodes y casinos. Nuevamente se vulneraba el mandato de la Constitución de 1929, en lo que referido a juegos de azar.  (Véase “Año 1993, Decreto 635/93”).

Año 1980

            Se dicta la Ley Nº 5.524 reformando el Código Fiscal, que incluía impuestos sobre  las loterías. (B.O. del  18/1/980)

Año 1990

            Estando ya en vigencia la nueva Constitución de 1986, la legislatura sanciona la Ley Nº 6611, de carácter impositivo, que grava la “Explotación de máquinas electrónicas de juegos de azar, casinos, comercialización de billetes de lotería y boletas  de tómbola, quiniela y todo tipo de juego de azar autorizado, emitidos dentro o fuera de la Provincia. Déjase establecido que las máquinas de entretenimientos,  entendidas como aquellas que no retribuyen con premios en dinero,  conocidas como video juegos o flipper, tributarán la alícuota general del Impuesto a las Actividades Económicas”. Es el primer texto legal que encontramos, en el cual se introduce el concepto de juego de azar a través de máquinas electrónicas y que incorpora el tema de la interjurisdiccionalidad en la oferta de juego.

 Año 1992

            Se sanciona la Ley Nº  6714. Esta norma es la Carta Municipal de Embarcación, en cuyo Título II, Capítulo II, Atribuciones del Concejo Deliberante, en su art. 30, inc. 5°, ap. 1.-, en orden a las cuestiones de moralidad y buenas costumbres, dice el texto, le faculta a reglamentar entre otros temas, la venta de loterías por vendedores ambulantes.  No hay otra Carta Municipal que legisle sobre temas de juego de azar, ni siquiera en orden a reglamentar la actividad de comercialización de los billetes.

Año 1993                   

            En ese año la Provincia –vigente ya la  Constitución de 1986- volvió a abrir el área de los casinos, permitiendo la actividad privada. Ello se autorizó no por ley, como mandaba la Constitución y hubiera sido lo jurídicamente correcto, sino mediante un decreto, un simple Decreto del Poder Ejecutivo, el Nº 635/93, publicado en el Boletín Oficial el 12 de abril de ese año. Una vez más se vulneraba la Constitución provincial, esta vez le tocaba el turno a la de 1986 cuyo texto es indiscutible: sólo el Poder Legislativo puede autorizar los juegos de azar, su instalación, los nuevos emprendimientos y, sobre todo, la privatización de los mismos. En este caso ninguna ley fue sancionada. Ahora bien, el Decreto Nº 635/93, privatizaba el juego pero sin otorgar directamente la licencia a la empresa que regentaba el nuevo casino, sino que invocaba estar reglamentando una ley, la Nº 5115 (ver arriba “Año 1977”) citando expresamente dos artículos de la misma. Esa ley constituía  la Carta Orgánica del ex Banco de Préstamos y Asistencia Social, que otorgaba a dicho Banco la facultad de administrar loterías, prodes (pronósticos deportivos) y casinos. Pero el texto de la ley en ningún momento daba al Banco (que técnicamente tampoco era un banco) facultad alguna para tercerizar las “administraciones” de las loterías y casinos. La Ley 5115 fue dictada y promulgada por el gobierno de facto provincial en 1977 de modo que una vez que cesaron los efectos del Acta del Proceso de Reorganización Nacional  y la Constitución de Salta de 1929 cobró nuevamente plena vigencia, se renovaba la prohibición absoluta que ella establecía respecto de los “demás” juegos de azar. Cualquier ley que la contrariaba no podía, en ese tema puntual, quedar vigente. Tal el caso de la Nº 5115 en el tema juegos de azar; no obstante un nuevo casino -con ruleta, punto y banca, tragamonedas-  nació ese año al amparo de una normativa del Poder Ejecutivo que excedía el marco de la ley que invocaba, la Nº 5115, la cual a su vez contrariaba abiertamente una prohibición contenida en el texto de la Constitución que regía cuando fue dictada como la contrarió también el decreto que hacía la remisión. 

Año 1994

            El Consejo Deliberante de Salta Capital sanciona la Ordenanza Nº 7258 que regula la actividad comercial relacionada con la explotación de juegos de azar legalmente permitidos, incluidos los casinos y salas de entretenimiento. (Boletín Municipal de Salta, 1995,  Tomo 1, pág. 9 y pág. 55). Las Ordenanzas Nº 7654 y Nº 8211 modificaron tres artículos de la primera norma.

Año 1995

            Se aprueba el Convenio Colectivo de Trabajo  (B. O.  1995, Tº 1, pág. 916 y  Tº 2, pág.1855)

 Año 1998

            Se sanciona la Ley Nº 7020   que establece el marco regulatorio de los juegos de azar,  y crea el Ente Regulador respectivo.  Esta norma, que con algunas modificaciones se encuentra vigente, se comenta por separado.

            También es sancionada la Ordenanza Municipal Nº 8211, promulgada el 18 de junio de 1998, que prohibió la habilitación municipal para locales destinados a casinos de juego dentro de un área establecida, si en esa área  existen escuelas o templos religiosos. Modificaba los artículos Nº 9º y 11º de la Ordenanza Nº 7258/94, quedando prohibida la instalación de juegos, casinos, juegos de azar y entretenimientos electrónicos (videos juegos) a menos de trescientos metros  de establecimientos escolares de todos los niveles, iglesias y/o locales destinados a cultos, también prohibía en locales el funcionamiento de cualquier tipo de sistemas de juego autorizados sólo como de uso familiar. Los propietarios de los locales deberán presentar a las autoridades competentes las facturas de compras de las máquinas de Video Games u otra documentación con la que acrediten su legítima tenencia para su mayor control, para cumplir en todo con las disposiciones impositivas y tributarias vigentes, de igual forma no se permitirán los sistemas temporizadores.

Año 2001

            Se modifica en mayo de 2001 por medio de la Ley N° 7133 las facultades del Ente Regulador EnReJA fijada en la ley Nº 7020, ampliándolas, en especial las que eran sancionatorias.

-o-o-

            Finalmente,  debe dejarse constancia que hay Resoluciones del ex-Banco de Préstamos y Asistencia Social, en especial las Nº 332/93 y Nº 487/97, la cuales contendrían regulaciones sobre casinos, pero no se han hallado registros que permitan determinar  donde están publicadas como tampoco se encontraron mayores datos sobre un ente llamado CODENA  (B.O. 1963, Tomo 4 pág. 3211) que tendría relación con el tema.

CONTINUARA

Armando J. Frezze

-Si desea enviar esta nota a otra persona, haga click sobre el icono con la letra M que se

  encuentra a la izquierda de la barra de opciones, ubicada justo debajo de estas líneas.

-Salvo indicación en contrario, la producción de las ilustraciones es del autor.

-Permitida la reproducción de esta columna indicando la fuente.

EL JUEGO: UNA ENFERMEDAD SOCIAL TRAGICA

 Parte II de IV

3.- LA CONSTITUCIÓN ACTUAL

            En 1986, la reforma constitucional de ese año terminó de completar la evolución con la cual la norma fundamental trataba el tema del juego de azar, iniciada en 1875.  Los constituyentes sancionaron al respecto un nuevo texto, el cual, a más de resultar abierto y permisivo, era  jurídicamente más preciso, fácticamente más abarcativo y técnicamente mejor ubicado en la sistemática del texto constitucional. Con relación a esta última valoración, la misma surge de su ubicación en la estructura de la Constitución de Salta; por primera vez la facultad de legislar sobre el tema del juego de azar se la retiró del ámbito de las Declaraciones, Derechos y Garantías, colocándola en el lugar apropiado y lógico, como lo es la Sección Segunda - Primera Parte - Poder Legislativo,  capítulo V "Atribuciones y Deberes del Poder Legislativo". Así el artículo 124 expresaba:"Corresponde al Poder Legislativo:......6) Reglamentar y autorizar los juegos de azar y destreza".

La sencillez de la construcción de este mandato constitucional es, sin embargo, una base  sólida y completa para su función rectora en el tema; se construyó una norma casi sin lagunas en ese tema. Ya no se mencionan a los billetes de loterías, como en todas las constituciones anteriores; se utiliza un término jurídicamente preciso y ampliamente abarcativo: los juegos de azar. Por otra parte amplía el universo fáctico de la norma al incluir los juegos de destreza que permitan apuestas públicas; el mundo moderno muestra que los hipódromo, las carreras de perros, el auge de las apuestas deportivas, en especial las futbolística, entre otras muchas modalidades, podrían conducir a situaciones que comprometieran al habitante; por esa misma razón han merecido su consideración constitucional, que dispone la autorización previa de los representantes del pueblo mediante una ley.

            Posteriormente, la reforma de 1998 no alteró el tratamiento dado a los juegos de azar y de destreza; hubo sólo una alteración formal en la numeración, producto del corrimiento de ésta por la incorporación los  artículos nuevos. Hoy el artículo pertinente es el Nº 127, mientras que el inciso continúa siendo el sexto

4.- ALGUNAS CONCLUSIONES

            De esta mirada sobre la evolución constitucional que en Salta se dio sobre el juego de azar se advierte que, en todas las épocas, los constituyentes no han visto el juego como una actividad plenamente útil para la prosperidad común y para la conveniencia de la comunidad; es por ello que rige en los inicios una prohibición absoluta y más tarde llega la época del juego permitido  pero con rígido control estatal; en todos los momentos, sin embargo, es claro que la actividad de comercializar el juego queda excluida, sin discusión , del ámbito de la autonomía de la voluntad de los particulares.

            El control estatal a su vez, comienza con la autorización, la cual le pertenece en forma exclusiva y excluyente a la legislatura provincial; esa facultad no la posee el  Poder Ejecutivo como tampoco los gobiernos municipales. Tanto es así que la Ley de Municipalidades Nº 1349 y sus muchas reformas no contiene normas sobre juegos de azar como tampoco la tiene la Carta Municipal de la Ciudad de Salta, ley Nº 6534. La Constitución provincial actual, cuando establece las competencias municipales en su artículo Nº 176, no ha otorgado facultades a los municipios para autorizar juegos de azar o de destreza, como en cambio sí lo ha hecho, en forma expresa, con la legislatura provincial.

5.-  CRONOLOGÍA DE LA NORMATIVA QUE REGLAMENTÓ EL JUEGO

            A partir de las normas constitucionales, la historia del juego en Salta puede seguirse a grandes rasgos en las leyes provinciales y ordenanzas municipales que se ocuparon del tema, los objetivos y pensamientos de los legisladores en cada época. En ocasiones la normativa que legislaban los Concejos Deliberantes y ambas Cámaras fue decididamente contraria a la Constitución entonces vigente, lo que dará materia para que la Ciencia del Derecho, la Sociología y otras disciplinas puedan trazar una radiografía más  precisa y profunda que los pueda fijar este breve  ensayo.

            En principio se pensó historiar esos antecedentes legislativos transcribiendo textualmente cada norma y agrupándolas por su objeto: loterías, casinos, impuestos, etc., pero posteriormente, y en aras de obtener un texto algo más ameno para el lector sin resignar precisión, se eligió su incorporación simplemente cronológica, reemplazando los textos legales por un breve comentario, salvo en aquellos casos en los cuales se consideró de real interés convocar  a la norma en forma íntegra y completa. Para una eventual búsqueda por número de ley, decreto u ordenanza, estas se colocaron en negrilla a los fines de facilitar su rápida ubicación.  Demás está subrayar que la prohibición que campeó tantas décadas en las distintas constituciones  ha determinado que la legislación sobre la materia sea, naturalmente, escasa. Esas normas son las que se detallan a continuación.

Año 1934

            En la Recopilación General de Leyes de la Provincia,  de Gavino Ojeda, se incluye la Ley Nº 933 del 16 de enero de ese año,  por la cual se le otorga al “Nuevo Club 20 de Febrero” (sic) la explotación de “un Hipódromo en la Capital de la Provincia”. (Obra cit. Tomo 10, Pág. 4513). Si bien no se trata de un juego de azar sino de destreza y éstos no estaban prohibidos expresamente por la Constitución entonces vigente -era la sancionada en 1906- ya se advierte un germen o esbozo de la idea que consideraba a la Legislatura provincial el poder estatal con facultades suficientes para  otorgar autorizaciones respecto de este tipo de juegos. Las carreras de caballos “a la criolla” -carreras cuadreras- eran ocasionales y autorizadas por la Policía, las carreras “a la inglesa” en cambio, requerían un escenario especial, con una pista donde corrían simultáneamente muchos caballos. En la Ciudad de Buenos Aires se las conocía desde el año 1849, cuando en el entonces partido de Belgrano y usando el reglamento del Hipódromo de Newmarket, se corrían carreras que otorgaban premios, copas y dinero, y que eran presenciadas por una concurrencia numerosa. Este tipo de escenario y evento se extendió luego por toda la Provincia de Buenos Aires. Esos antecedentes de apuestas en juegos de destreza reglados no podían ser ignorados en Salta medio siglo más tarde.         

Año 1939    

            Es sancionada la Ley 1813, Código de Contravenciones Policiales, que rigió hasta el año 2001. (El número original era Ley 535, siendo el Nº 1813 el nuevo ordenamiento que dispuso el Decreto Ley 538/57) Ese cuerpo legal sancionaba con arresto o con multa, diversas contravenciones vinculadas al tema del juego; en sus arts. 53 y siguientes indicaba como contravenciones participar de “... juegos de azar” o vender “loterías no autorizadas por el Poder Ejecutivo” si ello sucedía  “en sitios o lugares públicos o en casos particulares, centros o establecimientos públicos donde se juegue por dinero, fichas u otros signos equivalentes a valores materiales”. También resultaban infractores “Los que tuvieran en su poder boletas o anotaciones de juegos prohibidos (quinielas), o billetes de lotería no autorizadas o se los sorprendiera haciendo tales jugadas en cualquier sitio”. Igualmente los que “Los que jugaran a los naipes, dados, perinola (sic) o cualquier otra clase de juego en los almacenes, tabernas, cantinas y casas análogas, entre las horas dos y ocho” y aquellos que “permitan jugar a los naipes, dados, billar y otros juegos a menores de 18 años o les permitiesen estar junto a las mesas en que se practiquen dichos juegos”.

            En cuanto a los juegos de destreza el artículo 54 establecía sanciones -arresto o multa-  para los infractores al Capítulo XV del Código de Policía o a las resoluciones que sobre carreras de caballos dictara la Policía. Dicho Código era la Ley 534 (numeración original) y el mencionado Capítulo XV se ocupaba de las carreras de caballos. El art. 119 facultaba a la Policía para autorizarlas y reglamentarlas, y los seis artículos siguientes fijaban detalles y procedimientos, como por ejemplo que “Las carreras de que habla el artículo anterior serán permitidas de sol a sol, solamente”.

            Nada decía sobre las riñas de gallos.

Año 1943

            En ese año aparece la única y solitaria norma que durante los cincuenta y siete años de vigencia que tuvo la Constitución de 1929,  hizo cumplir cabalmente, de manera estricta y completa, la prohibición que ésta disponía explícitamente sobre los juegos de azar e implícitamente sobre los de destreza que permitieran apuestas públicas.

            Esa norma fue el Decreto N° 83 G, del 15 de julio de 1943, que dispuso: “Considerando: que en determinado período del año se establece el funcionamiento de una ruleta en la Termas de Rosario de la Frontera; que la Constitución de la Provincia en su artículo doce prohíbe toda clase de juegos de azar, con la única excepción  de las loterías autorizadas por ley de la Nación, de ésta o de las otras provincias; en atención a ello el Comisionado Nacional en la Provincia de Salta Decreta: Artículo 1°: Prohíbese el establecimiento de la ruleta en las Termas de Rosario de la Frontera, así como el funcionamiento de cualquier otra, y todo juego de azar en el territorio  de esta Provincia.” La dictó la intervención federal, que con motivo de la Revolución del 4 de junio de 1943, gobernaba en Salta, situación que se repetía en el resto de las provincias argentinas y territorios nacionales. Resulta llamativo que transcurrido un mes escaso desde la asunción de gobierno de facto provincial, se hubiera dictado esta norma que, aunque perfectamente ajustada a derecho, no parecía prioritaria para los primeros días de gestión de un gobierno revolucionario.  Pero se reitera, fue la única; en 1967 hubo una reiteración de esta prohibición, pero contenía excepciones teñidas de inconstitucionalidad.

Año 1949 

            Se sanciona en ese año la Ley Nº 1101(2379 según la numeración actualizada)  que autorizaba  el funcionamiento de un casino en el Hotel de Termas de Rosario de la Frontera. Se encuentra publicada en el Boletín Oficial de la Provincia, 1949, Tomo IV, del 8/10/49, pág. 4. Es uno de los casos de leyes que, con su sanción,  quebrantaban la constitución vigente: en 1949 regía la Constitución de 1929 la cual, como ya se ha visto, en el final de su artículo 12 tenía una prohibición clara y completa: “Quedan prohibidos los demás juegos de azar”. Dicho Casino funcionó por años sin inconveniente alguno. Fue modificada en el año 1959 por la Ley Nº 3391 (Boletín Oficial de Salta, 1959, Tº III, pág. 2266)

Año 1950

            Sancionada el primero de septiembre de ese año 1950, la Ley Nº 2.506 (número original 1228) disponía un impuesto a la lotería que destinaba un porcentaje a préstamos de honor a favor de estudiantes. (Boletín Oficial de fecha 21/9/950)

Año 1962

            Decreto Ley Nº 75 de abril de 1962 según una fuente, o de 1972 según otra,  fue una norma que dispuso que una parte del producido de la lotería de la provincia fuese destinado a la lucha antituberculosa, Ley 3668.

Año 1964

            Es creado un Centro de Turismo y Casino en los alrededores de la Ciudad de Salta, mediante la sanción de la Ley Nº 3891. (Boletín Oficial  1964, Tº 4, pág. 7892). Esta norma fue reglamentada por decreto 6266/64 (B.O. 11/12/64, pág. 8543) que disponía que el Banco de Préstamos administraría las salas de esparcimiento y demás juegos conexos, y por los decretos  Nº 6832/65 (B.O. 1965, T 1, pág. 86); Nº 7179/65 (B.O. 1965, T 1, pág. 286 y Nº 11506/65 (B.O. Dic. 1965, pág. 3799).  Todas estas normas también resultaban contrarias a la prohibición constitucional entonces vigente.

             Como se anticipara en el inicio de este apartado, algunas normas merecen ser transcriptas íntegramente, porque –aparte de ordenar una conducta deseada por el legislador- también resultan un espejo de la comunidad de la época, de sus virtudes y de sus defectos, de sus valores y de sus criterios. Tal es el caso del Decreto Nº 1924/64  que esto ordenaba:

            “VISTO Y CONSIDERANDO: Que con motivo de la instalación y habilitación de la ruleta en el Balneario Municipal se hace necesario adoptar medidas conducentes a velar por la moral y el decoro administrativo que debe primar en los funcionarios y empleados de la Administración Provincial.

            POR ELLO, El Gobernador de la Provincia en Acuerdo General de Ministros decreta: Art. 1º) Establècese la prohibición expresa de la asistencia a la Ruleta Municipal (sic) de todo el personal de la Administración  Provincial, tanto de organismos centralizados como descentralizados, que tengan a su cargo el manejo de fondos o valores. Art.   2º) Exceptuase de la prohibición que establece el artículo anterior a los funcionarios y empleados encargados por la Provincia de la vigilancia y contralor del funcionamiento de las instalaciones en la referida Sala de Entretenimientos. Art. 3º)  Gobernación en forma directa y expresa impartirá las instrucciones del caso.....etc. Art. 4º) Las penalidades por violaciones a la presente norma serán las establecidas en el Decreto Ley 325/63.Art. 5º) Se invita al Poder Judicial y Poder Legislativo a dictar medida análogas”. (Boletín Oficial de Salta, año 1964, Tº 1, pág. 4644).

 Una década más tarde otra norma, quizá por las dudas, la reiteró; fue el Decreto Nº 3551/75. (B.O. 1975, Tº 4, pág. 4451).

 Se quebrantaba la Constitución, pero se velaba por la moral de la administración pública.

 

(Continuará)

 

Armando J. Frezze

-Si desea enviar esta nota a otra persona, haga click sobre el icono con la letra M que se

  encuentra a la izquierda de la barra de opciones, ubicada justo debajo de estas líneas.

-Salvo indicación en contrario, la producción de las ilustraciones es del autor.

-Permitida la reproducción de esta columna indicando la fuente.