Parte II de IV
3.- LA CONSTITUCIÓN ACTUAL
En 1986, la reforma constitucional de ese año terminó de completar la evolución con la cual la norma fundamental trataba el tema del juego de azar, iniciada en 1875. Los constituyentes sancionaron al respecto un nuevo texto, el cual, a más de resultar abierto y permisivo, era jurídicamente más preciso, fácticamente más abarcativo y técnicamente mejor ubicado en la sistemática del texto constitucional. Con relación a esta última valoración, la misma surge de su ubicación en la estructura de la Constitución de Salta; por primera vez la facultad de legislar sobre el tema del juego de azar se la retiró del ámbito de las Declaraciones, Derechos y Garantías, colocándola en el lugar apropiado y lógico, como lo es la Sección Segunda - Primera Parte - Poder Legislativo, capítulo V "Atribuciones y Deberes del Poder Legislativo". Así el artículo 124 expresaba:"Corresponde al Poder Legislativo:......6) Reglamentar y autorizar los juegos de azar y destreza".
La sencillez de la construcción de este mandato constitucional es, sin embargo, una base sólida y completa para su función rectora en el tema; se construyó una norma casi sin lagunas en ese tema. Ya no se mencionan a los billetes de loterías, como en todas las constituciones anteriores; se utiliza un término jurídicamente preciso y ampliamente abarcativo: los juegos de azar. Por otra parte amplía el universo fáctico de la norma al incluir los juegos de destreza que permitan apuestas públicas; el mundo moderno muestra que los hipódromo, las carreras de perros, el auge de las apuestas deportivas, en especial las futbolística, entre otras muchas modalidades, podrían conducir a situaciones que comprometieran al habitante; por esa misma razón han merecido su consideración constitucional, que dispone la autorización previa de los representantes del pueblo mediante una ley.
Posteriormente, la reforma de 1998 no alteró el tratamiento dado a los juegos de azar y de destreza; hubo sólo una alteración formal en la numeración, producto del corrimiento de ésta por la incorporación los artículos nuevos. Hoy el artículo pertinente es el Nº 127, mientras que el inciso continúa siendo el sexto
4.- ALGUNAS CONCLUSIONES
De esta mirada sobre la evolución constitucional que en Salta se dio sobre el juego de azar se advierte que, en todas las épocas, los constituyentes no han visto el juego como una actividad plenamente útil para la prosperidad común y para la conveniencia de la comunidad; es por ello que rige en los inicios una prohibición absoluta y más tarde llega la época del juego permitido pero con rígido control estatal; en todos los momentos, sin embargo, es claro que la actividad de comercializar el juego queda excluida, sin discusión , del ámbito de la autonomía de la voluntad de los particulares.
El control estatal a su vez, comienza con la autorización, la cual le pertenece en forma exclusiva y excluyente a la legislatura provincial; esa facultad no la posee el Poder Ejecutivo como tampoco los gobiernos municipales. Tanto es así que la Ley de Municipalidades Nº 1349 y sus muchas reformas no contiene normas sobre juegos de azar como tampoco la tiene la Carta Municipal de la Ciudad de Salta, ley Nº 6534. La Constitución provincial actual, cuando establece las competencias municipales en su artículo Nº 176, no ha otorgado facultades a los municipios para autorizar juegos de azar o de destreza, como en cambio sí lo ha hecho, en forma expresa, con la legislatura provincial.
5.- CRONOLOGÍA DE LA NORMATIVA QUE REGLAMENTÓ EL JUEGO
A partir de las normas constitucionales, la historia del juego en Salta puede seguirse a grandes rasgos en las leyes provinciales y ordenanzas municipales que se ocuparon del tema, los objetivos y pensamientos de los legisladores en cada época. En ocasiones la normativa que legislaban los Concejos Deliberantes y ambas Cámaras fue decididamente contraria a la Constitución entonces vigente, lo que dará materia para que la Ciencia del Derecho, la Sociología y otras disciplinas puedan trazar una radiografía más precisa y profunda que los pueda fijar este breve ensayo.
En principio se pensó historiar esos antecedentes legislativos transcribiendo textualmente cada norma y agrupándolas por su objeto: loterías, casinos, impuestos, etc., pero posteriormente, y en aras de obtener un texto algo más ameno para el lector sin resignar precisión, se eligió su incorporación simplemente cronológica, reemplazando los textos legales por un breve comentario, salvo en aquellos casos en los cuales se consideró de real interés convocar a la norma en forma íntegra y completa. Para una eventual búsqueda por número de ley, decreto u ordenanza, estas se colocaron en negrilla a los fines de facilitar su rápida ubicación. Demás está subrayar que la prohibición que campeó tantas décadas en las distintas constituciones ha determinado que la legislación sobre la materia sea, naturalmente, escasa. Esas normas son las que se detallan a continuación.
Año 1934
En la Recopilación General de Leyes de la Provincia, de Gavino Ojeda, se incluye la Ley Nº 933 del 16 de enero de ese año, por la cual se le otorga al “Nuevo Club 20 de Febrero” (sic) la explotación de “un Hipódromo en la Capital de la Provincia”. (Obra cit. Tomo 10, Pág. 4513). Si bien no se trata de un juego de azar sino de destreza y éstos no estaban prohibidos expresamente por la Constitución entonces vigente -era la sancionada en 1906- ya se advierte un germen o esbozo de la idea que consideraba a la Legislatura provincial el poder estatal con facultades suficientes para otorgar autorizaciones respecto de este tipo de juegos. Las carreras de caballos “a la criolla” -carreras cuadreras- eran ocasionales y autorizadas por la Policía, las carreras “a la inglesa” en cambio, requerían un escenario especial, con una pista donde corrían simultáneamente muchos caballos. En la Ciudad de Buenos Aires se las conocía desde el año 1849, cuando en el entonces partido de Belgrano y usando el reglamento del Hipódromo de Newmarket, se corrían carreras que otorgaban premios, copas y dinero, y que eran presenciadas por una concurrencia numerosa. Este tipo de escenario y evento se extendió luego por toda la Provincia de Buenos Aires. Esos antecedentes de apuestas en juegos de destreza reglados no podían ser ignorados en Salta medio siglo más tarde.
Año 1939
Es sancionada la Ley 1813, Código de Contravenciones Policiales, que rigió hasta el año 2001. (El número original era Ley 535, siendo el Nº 1813 el nuevo ordenamiento que dispuso el Decreto Ley 538/57) Ese cuerpo legal sancionaba con arresto o con multa, diversas contravenciones vinculadas al tema del juego; en sus arts. 53 y siguientes indicaba como contravenciones participar de “... juegos de azar” o vender “loterías no autorizadas por el Poder Ejecutivo” si ello sucedía “en sitios o lugares públicos o en casos particulares, centros o establecimientos públicos donde se juegue por dinero, fichas u otros signos equivalentes a valores materiales”. También resultaban infractores “Los que tuvieran en su poder boletas o anotaciones de juegos prohibidos (quinielas), o billetes de lotería no autorizadas o se los sorprendiera haciendo tales jugadas en cualquier sitio”. Igualmente los que “Los que jugaran a los naipes, dados, perinola (sic) o cualquier otra clase de juego en los almacenes, tabernas, cantinas y casas análogas, entre las horas dos y ocho” y aquellos que “permitan jugar a los naipes, dados, billar y otros juegos a menores de 18 años o les permitiesen estar junto a las mesas en que se practiquen dichos juegos”.
En cuanto a los juegos de destreza el artículo 54 establecía sanciones -arresto o multa- para los infractores al Capítulo XV del Código de Policía o a las resoluciones que sobre carreras de caballos dictara la Policía. Dicho Código era la Ley 534 (numeración original) y el mencionado Capítulo XV se ocupaba de las carreras de caballos. El art. 119 facultaba a la Policía para autorizarlas y reglamentarlas, y los seis artículos siguientes fijaban detalles y procedimientos, como por ejemplo que “Las carreras de que habla el artículo anterior serán permitidas de sol a sol, solamente”.
Nada decía sobre las riñas de gallos.
Año 1943
En ese año aparece la única y solitaria norma que durante los cincuenta y siete años de vigencia que tuvo la Constitución de 1929, hizo cumplir cabalmente, de manera estricta y completa, la prohibición que ésta disponía explícitamente sobre los juegos de azar e implícitamente sobre los de destreza que permitieran apuestas públicas.
Esa norma fue el Decreto N° 83 G, del 15 de julio de 1943, que dispuso: “Considerando: que en determinado período del año se establece el funcionamiento de una ruleta en la Termas de Rosario de la Frontera; que la Constitución de la Provincia en su artículo doce prohíbe toda clase de juegos de azar, con la única excepción de las loterías autorizadas por ley de la Nación, de ésta o de las otras provincias; en atención a ello el Comisionado Nacional en la Provincia de Salta Decreta: Artículo 1°: Prohíbese el establecimiento de la ruleta en las Termas de Rosario de la Frontera, así como el funcionamiento de cualquier otra, y todo juego de azar en el territorio de esta Provincia.” La dictó la intervención federal, que con motivo de la Revolución del 4 de junio de 1943, gobernaba en Salta, situación que se repetía en el resto de las provincias argentinas y territorios nacionales. Resulta llamativo que transcurrido un mes escaso desde la asunción de gobierno de facto provincial, se hubiera dictado esta norma que, aunque perfectamente ajustada a derecho, no parecía prioritaria para los primeros días de gestión de un gobierno revolucionario. Pero se reitera, fue la única; en 1967 hubo una reiteración de esta prohibición, pero contenía excepciones teñidas de inconstitucionalidad.
Año 1949
Se sanciona en ese año la Ley Nº 1101(2379 según la numeración actualizada) que autorizaba el funcionamiento de un casino en el Hotel de Termas de Rosario de la Frontera. Se encuentra publicada en el Boletín Oficial de la Provincia, 1949, Tomo IV, del 8/10/49, pág. 4. Es uno de los casos de leyes que, con su sanción, quebrantaban la constitución vigente: en 1949 regía la Constitución de 1929 la cual, como ya se ha visto, en el final de su artículo 12 tenía una prohibición clara y completa: “Quedan prohibidos los demás juegos de azar”. Dicho Casino funcionó por años sin inconveniente alguno. Fue modificada en el año 1959 por la Ley Nº 3391 (Boletín Oficial de Salta, 1959, Tº III, pág. 2266)
Año 1950
Sancionada el primero de septiembre de ese año 1950, la Ley Nº 2.506 (número original 1228) disponía un impuesto a la lotería que destinaba un porcentaje a préstamos de honor a favor de estudiantes. (Boletín Oficial de fecha 21/9/950)
Año 1962
Decreto Ley Nº 75 de abril de 1962 según una fuente, o de 1972 según otra, fue una norma que dispuso que una parte del producido de la lotería de la provincia fuese destinado a la lucha antituberculosa, Ley 3668.
Año 1964
Es creado un Centro de Turismo y Casino en los alrededores de la Ciudad de Salta, mediante la sanción de la Ley Nº 3891. (Boletín Oficial 1964, Tº 4, pág. 7892). Esta norma fue reglamentada por decreto 6266/64 (B.O. 11/12/64, pág. 8543) que disponía que el Banco de Préstamos administraría las salas de esparcimiento y demás juegos conexos, y por los decretos Nº 6832/65 (B.O. 1965, T 1, pág. 86); Nº 7179/65 (B.O. 1965, T 1, pág. 286 y Nº 11506/65 (B.O. Dic. 1965, pág. 3799). Todas estas normas también resultaban contrarias a la prohibición constitucional entonces vigente.
Como se anticipara en el inicio de este apartado, algunas normas merecen ser transcriptas íntegramente, porque –aparte de ordenar una conducta deseada por el legislador- también resultan un espejo de la comunidad de la época, de sus virtudes y de sus defectos, de sus valores y de sus criterios. Tal es el caso del Decreto Nº 1924/64 que esto ordenaba:
“VISTO Y CONSIDERANDO: Que con motivo de la instalación y habilitación de la ruleta en el Balneario Municipal se hace necesario adoptar medidas conducentes a velar por la moral y el decoro administrativo que debe primar en los funcionarios y empleados de la Administración Provincial.
POR ELLO, El Gobernador de la Provincia en Acuerdo General de Ministros decreta: Art. 1º) Establècese la prohibición expresa de la asistencia a la Ruleta Municipal (sic) de todo el personal de la Administración Provincial, tanto de organismos centralizados como descentralizados, que tengan a su cargo el manejo de fondos o valores. Art. 2º) Exceptuase de la prohibición que establece el artículo anterior a los funcionarios y empleados encargados por la Provincia de la vigilancia y contralor del funcionamiento de las instalaciones en la referida Sala de Entretenimientos. Art. 3º) Gobernación en forma directa y expresa impartirá las instrucciones del caso.....etc. Art. 4º) Las penalidades por violaciones a la presente norma serán las establecidas en el Decreto Ley 325/63.Art. 5º) Se invita al Poder Judicial y Poder Legislativo a dictar medida análogas”. (Boletín Oficial de Salta, año 1964, Tº 1, pág. 4644).
Una década más tarde otra norma, quizá por las dudas, la reiteró; fue el Decreto Nº 3551/75. (B.O. 1975, Tº 4, pág. 4451).
Se quebrantaba la Constitución, pero se velaba por la moral de la administración pública.
(Continuará)
Armando J. Frezze
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