6.- LA CREACION DE LA SOCIEDAD ENJASA Y DEL ENTE REGULADOR En.Re.JA
PARTE IV DE IV
Desde 1986, aunque se continuó considerando al juego de azar una actividad cuyo ejercicio no estaba permitido ejercer libremente, por primera vez no obstante, se posibilitaba desarrollar la actividad si se contaba con una previa autorización de la Legislatura. Si bien la ley siguió considerándola una actividad no recomendable y la explotación comercial del juego de azar quedaba como una actividad en principio prohibida, se permitía su desarrollo a partid del requisito excluyente de la autorización legislativa.
De ese modo en el año 1996 la Ley Nº 6836, autorizó al Poder Ejecutivo a reestructurar el Banco de Prestamos y Asistencia Social, proceso que por expresa disposición de la ley incluiría a las actividades de comercialización y de explotación del juego de azar los cuales, para esa época, estaban a cargo del Banco de Préstamos; éste administraba la Lotería de Salta, la Quiniela y el Casino Provincial. En función de esa autorización legislativa, es que el Poder Ejecutivo crea en el año 1998 la Sociedad Anónima ENJASA, cuyo objeto social exclusivo es la explotación de los juegos de azar en la Provincia de Salta por un plazo de 30 años. La disposición que creó a esta Sociedad, el Decreto Nº 2126/98, indicaba también que una vez constituida el 90 % del paquete accionario debía ser vendido en licitación pública internacional. Al otorgarse la licencia para la explotación del juego de azar a dicha sociedad, se le otorga también la exclusividad de la actividad comercial, quedando exceptuados de esa exclusividad aquellos bingos y rifas que organizaran las entidades de bien público sin fines de lucro.
La ley 7020
En el año 1999 el Poder Legislativo ejerciendo su facultad de regular los juegos de azar, dictó la Ley nº 7020 que fija el marco legal de las políticas en el tema y crea el Ente Regulador del Juego de Azar, más conocido como EnReJA; la similitud fonética y el hecho que la sociedad En.J.A.S.A. fuese al principio propiedad del estado provincial hizo que, a veces, se les confundiera.
Esta ley se divide en dos partes diferenciadas: la primera define con precisión el concepto legal de juegos de azar y mayormente contiene disposiciones de naturaleza general. Establece el tipo de registros contables que deberán llevar los licenciatarios de estos juegos, las sanciones por los incumplimientos, incluye también normas particulares destinadas a los casinos, sus sistemas de vigilancia y el reglamento para loterías.
La segunda parte está destinada a regular el modo por el cual el estado provincial ejercerá el control –que es su función indelegable- de todos los juegos de azar como también controlar el cumplimiento de las obligaciones que le competen a los licenciatarios. Con ese fin crea un ente autárquico, que regula el desarrollo, la explotación y la comercialización de los juegos de azar en el ámbito de la Provincia, juegos cuyo explotación la ley ha dispuesto que se realice por medio de licencias otorgadas por el Poder Ejecutivo. Esta es la función principal del Ente Regulador del Juego de Azar, En.Re.J.A., creado por esta ley y cuyas funciones, básicamente, son las indicadas de regulación y control.
De ese modo el En.Re.J.A. debe velar, en lo económico, por los ingresos estatales originados en el canon que abonan las licenciatarias, controlando además que se cumplan el resto de las obligaciones asumidas por éstas; también debe velar por los derechos económicos de los apostadores en todos los juegos de azar que el Ente autoriza, sea el más lujoso casino o el bingo más modesto. La ley 7020 le fija sus deberes y sus facultades, debiendo señalarse que ha sido una norma precursora en la legislación nacional y provincial. En su artículo 31 crea un Ente Regulador del Juego de Azar, con jurisdicción provincial y potestades suficientes para regular el Juego de Azar en todas sus formas, dándole la forma de Entidad Autárquica personalidad jurídica y plena capacidad para actuar conforme las normas de derecho público y privado, para ello tendrá patrimonio propio y capacidad para estar en juicio. Otra de sus finalidades es dar seguridad a la comunidad garantizando la seriedad y la solvencia de quienes comercializan el juego, intentando eliminar al mínimo posible el riesgo de fraudes. Recibe las quejas y denuncias, inicia y sustancia los sumarios y da las soluciones o impone las sanciones que correspondan.
En cumplimiento de su actividad regulatoria del juego de azar, ENREJA debe también atender el control del desarrollo, explotación y comercialización de dichos juegos. Para ello podrá autorizar o denegar a los licenciatarios la implementación de nuevas modalidades de juego, controlar la contabilidad, los sistemas de vigilancia y proteger los derechos del apostador, teniendo para ello facultades de policía del juego, potestad que no debe confundirse con la que posee la policía de seguridad para reprimir el juego ilegal, que es una cuestión distinta y de competencia contravencional. Por tanto la ley 7020 le otorga al En.Re.J.A. la aptitud de dictar reglamentos, la facultad de ejercer poderes jurisdiccionales administrativos y la capacidad de imponer sanciones cuando los licenciatarios o terceros no autorizados infrinjan las normas legales y reglamentarias que regulan en Salta el juego de azar.
Accesoriamente el Ente tiene otras funciones, como por ejemplo la que le otorga, en los aspectos que son de su competencia, la ley nacional Nº 25.346, que combate el lavado de activos proveniente de actividades ilícitas, o como se le conoce más comúnmente, lavado de dinero.
Las asociaciones de bien común sin fines de lucro, como los clubes, las cooperadoras, las escuelas parroquiales y muchas otras están facultadas por la ley para organizar juegos de azar pero restringidos únicamente a dos tipos: rifas y bingos, y siempre que cuenten con la previa intervención y autorización del En.Re.J.A.
La labor del Ente, en síntesis, tiene como objetivos principales:
1) La regulación del juego de azar en la provincia y cobro de canon;
2) La protección de los derechos de los apostadores, a través del control de la oferta y comercialización del juego de azar, en cualquiera de sus formas.
3) El control de la actividad para combatir y evitar el lavado de activos de origen ilícito, que pueda realizarse utilizando los canales de los juegos legalmente autorizados en la provincia.
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7.- CASINOS, MEDIO AMBIENTE Y COMPETENCIA MUNICIPAL
En el punto 4.- de este ensayo se afirmó que la autorización para los juegos de azar sólo podía otorgarla la provincia y se analizaron los diferentes argumentos que establecen que tal facultad era ajena a los municipios. Sin embargo existe un ámbito en el cuál éstos poseen competencia y juegan un rol activo, que es el dónde, el cuándo y el cómo los juegos autorizados por ley pueden ser habilitados para funcionar, valorando la existencia o inexistencia de perjuicios a la comunidad por cuestiones de moralidad o alteraciones ambientales.
A mediados del mes de julio de 2005 la Municipalidad de Salta convocó a una audiencia pública en la cual los participantes inscriptos -miembros de la comunidad- debatieron aspectos referidos al tema de la habilitación de un casino que iba a funcionar en el Hotel Sheraton, complejo turístico que para ese tiempo se estaba construyendo detrás del Monumento a Güemes. Los medios trasmitían informaciones confusas acerca del objetivo de la audiencia pública: a veces parecía una convocatoria destinada a ventilar el parecer de la comunidad acerca del casino en vistas a su permiso y habilitación, otras veces adjudicaban a la audiencia la misión de debatir sobre el impacto ambiental del futuro centro de diversión. Pero estas dos cuestiones no deben ser confundidas la una con la otra, porque son categorías que jurídicamente tienen distintas regulaciones y competencias también distintas.
La habilitación en si misma no es ni puede ser materia municipal: la Corte de Justicia de la Provincia ya lo estableció hace mas de quince años; en 1992 dictó un fallo fijando como doctrina del Alto Tribunal que, por aplicación de lo dispuesto por el Art. 124 inc. 6 de la Constitución Provincial, resultan inconstitucionales las ordenanzas municipales que autoricen o reglamenten juegos de azar; precepto simple y claro que se estableció en la causa por inconstitucionalidad interpuesta por el entonces Banco de Préstamos y Asistencia Social de la Provincia en Expte. Nº 15.020- B/90. De modo que si la municipalidad está excluida de regular, autorizar o reglamentar juegos de azar, mal podía llamar a una Audiencia Pública para tomar el pulso de la comunidad sobre esta cuestión
Pero el tema cambia si es enfocado desde otro ángulo, desde la perspectiva que analiza el impacto ambiental que produce una actividad nocturna a desarrollarse en una zona urbana. En tal caso los municipios tienen competencia para dictar normas de protección al medio ambiente, facultad que les otorga la Constitución de la Provincia en el artículo 176 al fijar las competencias municipales. Y como para el ciudadano medio la protección al medio ambiente, la calidad de vida o el impacto ambiental de un emprendimiento o de una iniciativa suenan como frases vacías, meramente retóricas, insustanciales, debe buscárseles su real significado. Ayuda en esta tarea la ley provincial de Protección del Medio Ambiente Ley Nº 7070 que despliega en su artículo tercero toda una batería de definiciones. De allí surge que "Calidad de vida es la medida del grado en que una sociedad ofrece la oportunidad real de disfrutar de todos los bienes y servicios disponibles en el ambiente físico, social y cultural", que por su parte "Impacto ambiental es el efecto que una determinada actuación o influencia externa producen en los elementos del medio o en las unidades ambientales. El mismo puede ser beneficioso o perjudicial". Que "Evaluación de impacto ambiental y social (EIAS)" es el procedimiento administrativo de predicción y prevención de efectos ambientales no deseados "por la aprobación de un proyecto, plan o programa con posibles impactos significativos en el ambiente". Si a esas y otras definiciones por el estilo contenidas en la ley se le suma la historia del juego de azar en Salta –una actividad excluida de la autonomía de la voluntad de los particulares - y su vínculo con el tema de la moralidad, y ponderando que los municipios también constitucionalmente tienen aptitud para legislar sobre moralidad (facultad curiosamente otorgada en el mismo artículo e inciso que dispone su competencia sobre medio ambiente) las facultades municipales, con ese alcance, parecen difíciles de discutir. La normativa que prohíbe instalar casinos a menos de determinada distancia de Colegios o de Templos religiosos es un ejemplo: su constitucionalidad nunca ha sido cuestionada.
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Lo expuesto en este tabajo es, a grandes rasgos, la historia normativa y el actual panorama que presenta en la provincia de Salta respecto del juego de azar.
Armando J. Frezze
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