EL JUEGO: UNA ENFERMEDAD SOCIAL TRAGICA

 Parte II de IV

3.- LA CONSTITUCIÓN ACTUAL

            En 1986, la reforma constitucional de ese año terminó de completar la evolución con la cual la norma fundamental trataba el tema del juego de azar, iniciada en 1875.  Los constituyentes sancionaron al respecto un nuevo texto, el cual, a más de resultar abierto y permisivo, era  jurídicamente más preciso, fácticamente más abarcativo y técnicamente mejor ubicado en la sistemática del texto constitucional. Con relación a esta última valoración, la misma surge de su ubicación en la estructura de la Constitución de Salta; por primera vez la facultad de legislar sobre el tema del juego de azar se la retiró del ámbito de las Declaraciones, Derechos y Garantías, colocándola en el lugar apropiado y lógico, como lo es la Sección Segunda - Primera Parte - Poder Legislativo,  capítulo V "Atribuciones y Deberes del Poder Legislativo". Así el artículo 124 expresaba:"Corresponde al Poder Legislativo:......6) Reglamentar y autorizar los juegos de azar y destreza".

La sencillez de la construcción de este mandato constitucional es, sin embargo, una base  sólida y completa para su función rectora en el tema; se construyó una norma casi sin lagunas en ese tema. Ya no se mencionan a los billetes de loterías, como en todas las constituciones anteriores; se utiliza un término jurídicamente preciso y ampliamente abarcativo: los juegos de azar. Por otra parte amplía el universo fáctico de la norma al incluir los juegos de destreza que permitan apuestas públicas; el mundo moderno muestra que los hipódromo, las carreras de perros, el auge de las apuestas deportivas, en especial las futbolística, entre otras muchas modalidades, podrían conducir a situaciones que comprometieran al habitante; por esa misma razón han merecido su consideración constitucional, que dispone la autorización previa de los representantes del pueblo mediante una ley.

            Posteriormente, la reforma de 1998 no alteró el tratamiento dado a los juegos de azar y de destreza; hubo sólo una alteración formal en la numeración, producto del corrimiento de ésta por la incorporación los  artículos nuevos. Hoy el artículo pertinente es el Nº 127, mientras que el inciso continúa siendo el sexto

4.- ALGUNAS CONCLUSIONES

            De esta mirada sobre la evolución constitucional que en Salta se dio sobre el juego de azar se advierte que, en todas las épocas, los constituyentes no han visto el juego como una actividad plenamente útil para la prosperidad común y para la conveniencia de la comunidad; es por ello que rige en los inicios una prohibición absoluta y más tarde llega la época del juego permitido  pero con rígido control estatal; en todos los momentos, sin embargo, es claro que la actividad de comercializar el juego queda excluida, sin discusión , del ámbito de la autonomía de la voluntad de los particulares.

            El control estatal a su vez, comienza con la autorización, la cual le pertenece en forma exclusiva y excluyente a la legislatura provincial; esa facultad no la posee el  Poder Ejecutivo como tampoco los gobiernos municipales. Tanto es así que la Ley de Municipalidades Nº 1349 y sus muchas reformas no contiene normas sobre juegos de azar como tampoco la tiene la Carta Municipal de la Ciudad de Salta, ley Nº 6534. La Constitución provincial actual, cuando establece las competencias municipales en su artículo Nº 176, no ha otorgado facultades a los municipios para autorizar juegos de azar o de destreza, como en cambio sí lo ha hecho, en forma expresa, con la legislatura provincial.

5.-  CRONOLOGÍA DE LA NORMATIVA QUE REGLAMENTÓ EL JUEGO

            A partir de las normas constitucionales, la historia del juego en Salta puede seguirse a grandes rasgos en las leyes provinciales y ordenanzas municipales que se ocuparon del tema, los objetivos y pensamientos de los legisladores en cada época. En ocasiones la normativa que legislaban los Concejos Deliberantes y ambas Cámaras fue decididamente contraria a la Constitución entonces vigente, lo que dará materia para que la Ciencia del Derecho, la Sociología y otras disciplinas puedan trazar una radiografía más  precisa y profunda que los pueda fijar este breve  ensayo.

            En principio se pensó historiar esos antecedentes legislativos transcribiendo textualmente cada norma y agrupándolas por su objeto: loterías, casinos, impuestos, etc., pero posteriormente, y en aras de obtener un texto algo más ameno para el lector sin resignar precisión, se eligió su incorporación simplemente cronológica, reemplazando los textos legales por un breve comentario, salvo en aquellos casos en los cuales se consideró de real interés convocar  a la norma en forma íntegra y completa. Para una eventual búsqueda por número de ley, decreto u ordenanza, estas se colocaron en negrilla a los fines de facilitar su rápida ubicación.  Demás está subrayar que la prohibición que campeó tantas décadas en las distintas constituciones  ha determinado que la legislación sobre la materia sea, naturalmente, escasa. Esas normas son las que se detallan a continuación.

Año 1934

            En la Recopilación General de Leyes de la Provincia,  de Gavino Ojeda, se incluye la Ley Nº 933 del 16 de enero de ese año,  por la cual se le otorga al “Nuevo Club 20 de Febrero” (sic) la explotación de “un Hipódromo en la Capital de la Provincia”. (Obra cit. Tomo 10, Pág. 4513). Si bien no se trata de un juego de azar sino de destreza y éstos no estaban prohibidos expresamente por la Constitución entonces vigente -era la sancionada en 1906- ya se advierte un germen o esbozo de la idea que consideraba a la Legislatura provincial el poder estatal con facultades suficientes para  otorgar autorizaciones respecto de este tipo de juegos. Las carreras de caballos “a la criolla” -carreras cuadreras- eran ocasionales y autorizadas por la Policía, las carreras “a la inglesa” en cambio, requerían un escenario especial, con una pista donde corrían simultáneamente muchos caballos. En la Ciudad de Buenos Aires se las conocía desde el año 1849, cuando en el entonces partido de Belgrano y usando el reglamento del Hipódromo de Newmarket, se corrían carreras que otorgaban premios, copas y dinero, y que eran presenciadas por una concurrencia numerosa. Este tipo de escenario y evento se extendió luego por toda la Provincia de Buenos Aires. Esos antecedentes de apuestas en juegos de destreza reglados no podían ser ignorados en Salta medio siglo más tarde.         

Año 1939    

            Es sancionada la Ley 1813, Código de Contravenciones Policiales, que rigió hasta el año 2001. (El número original era Ley 535, siendo el Nº 1813 el nuevo ordenamiento que dispuso el Decreto Ley 538/57) Ese cuerpo legal sancionaba con arresto o con multa, diversas contravenciones vinculadas al tema del juego; en sus arts. 53 y siguientes indicaba como contravenciones participar de “... juegos de azar” o vender “loterías no autorizadas por el Poder Ejecutivo” si ello sucedía  “en sitios o lugares públicos o en casos particulares, centros o establecimientos públicos donde se juegue por dinero, fichas u otros signos equivalentes a valores materiales”. También resultaban infractores “Los que tuvieran en su poder boletas o anotaciones de juegos prohibidos (quinielas), o billetes de lotería no autorizadas o se los sorprendiera haciendo tales jugadas en cualquier sitio”. Igualmente los que “Los que jugaran a los naipes, dados, perinola (sic) o cualquier otra clase de juego en los almacenes, tabernas, cantinas y casas análogas, entre las horas dos y ocho” y aquellos que “permitan jugar a los naipes, dados, billar y otros juegos a menores de 18 años o les permitiesen estar junto a las mesas en que se practiquen dichos juegos”.

            En cuanto a los juegos de destreza el artículo 54 establecía sanciones -arresto o multa-  para los infractores al Capítulo XV del Código de Policía o a las resoluciones que sobre carreras de caballos dictara la Policía. Dicho Código era la Ley 534 (numeración original) y el mencionado Capítulo XV se ocupaba de las carreras de caballos. El art. 119 facultaba a la Policía para autorizarlas y reglamentarlas, y los seis artículos siguientes fijaban detalles y procedimientos, como por ejemplo que “Las carreras de que habla el artículo anterior serán permitidas de sol a sol, solamente”.

            Nada decía sobre las riñas de gallos.

Año 1943

            En ese año aparece la única y solitaria norma que durante los cincuenta y siete años de vigencia que tuvo la Constitución de 1929,  hizo cumplir cabalmente, de manera estricta y completa, la prohibición que ésta disponía explícitamente sobre los juegos de azar e implícitamente sobre los de destreza que permitieran apuestas públicas.

            Esa norma fue el Decreto N° 83 G, del 15 de julio de 1943, que dispuso: “Considerando: que en determinado período del año se establece el funcionamiento de una ruleta en la Termas de Rosario de la Frontera; que la Constitución de la Provincia en su artículo doce prohíbe toda clase de juegos de azar, con la única excepción  de las loterías autorizadas por ley de la Nación, de ésta o de las otras provincias; en atención a ello el Comisionado Nacional en la Provincia de Salta Decreta: Artículo 1°: Prohíbese el establecimiento de la ruleta en las Termas de Rosario de la Frontera, así como el funcionamiento de cualquier otra, y todo juego de azar en el territorio  de esta Provincia.” La dictó la intervención federal, que con motivo de la Revolución del 4 de junio de 1943, gobernaba en Salta, situación que se repetía en el resto de las provincias argentinas y territorios nacionales. Resulta llamativo que transcurrido un mes escaso desde la asunción de gobierno de facto provincial, se hubiera dictado esta norma que, aunque perfectamente ajustada a derecho, no parecía prioritaria para los primeros días de gestión de un gobierno revolucionario.  Pero se reitera, fue la única; en 1967 hubo una reiteración de esta prohibición, pero contenía excepciones teñidas de inconstitucionalidad.

Año 1949 

            Se sanciona en ese año la Ley Nº 1101(2379 según la numeración actualizada)  que autorizaba  el funcionamiento de un casino en el Hotel de Termas de Rosario de la Frontera. Se encuentra publicada en el Boletín Oficial de la Provincia, 1949, Tomo IV, del 8/10/49, pág. 4. Es uno de los casos de leyes que, con su sanción,  quebrantaban la constitución vigente: en 1949 regía la Constitución de 1929 la cual, como ya se ha visto, en el final de su artículo 12 tenía una prohibición clara y completa: “Quedan prohibidos los demás juegos de azar”. Dicho Casino funcionó por años sin inconveniente alguno. Fue modificada en el año 1959 por la Ley Nº 3391 (Boletín Oficial de Salta, 1959, Tº III, pág. 2266)

Año 1950

            Sancionada el primero de septiembre de ese año 1950, la Ley Nº 2.506 (número original 1228) disponía un impuesto a la lotería que destinaba un porcentaje a préstamos de honor a favor de estudiantes. (Boletín Oficial de fecha 21/9/950)

Año 1962

            Decreto Ley Nº 75 de abril de 1962 según una fuente, o de 1972 según otra,  fue una norma que dispuso que una parte del producido de la lotería de la provincia fuese destinado a la lucha antituberculosa, Ley 3668.

Año 1964

            Es creado un Centro de Turismo y Casino en los alrededores de la Ciudad de Salta, mediante la sanción de la Ley Nº 3891. (Boletín Oficial  1964, Tº 4, pág. 7892). Esta norma fue reglamentada por decreto 6266/64 (B.O. 11/12/64, pág. 8543) que disponía que el Banco de Préstamos administraría las salas de esparcimiento y demás juegos conexos, y por los decretos  Nº 6832/65 (B.O. 1965, T 1, pág. 86); Nº 7179/65 (B.O. 1965, T 1, pág. 286 y Nº 11506/65 (B.O. Dic. 1965, pág. 3799).  Todas estas normas también resultaban contrarias a la prohibición constitucional entonces vigente.

             Como se anticipara en el inicio de este apartado, algunas normas merecen ser transcriptas íntegramente, porque –aparte de ordenar una conducta deseada por el legislador- también resultan un espejo de la comunidad de la época, de sus virtudes y de sus defectos, de sus valores y de sus criterios. Tal es el caso del Decreto Nº 1924/64  que esto ordenaba:

            “VISTO Y CONSIDERANDO: Que con motivo de la instalación y habilitación de la ruleta en el Balneario Municipal se hace necesario adoptar medidas conducentes a velar por la moral y el decoro administrativo que debe primar en los funcionarios y empleados de la Administración Provincial.

            POR ELLO, El Gobernador de la Provincia en Acuerdo General de Ministros decreta: Art. 1º) Establècese la prohibición expresa de la asistencia a la Ruleta Municipal (sic) de todo el personal de la Administración  Provincial, tanto de organismos centralizados como descentralizados, que tengan a su cargo el manejo de fondos o valores. Art.   2º) Exceptuase de la prohibición que establece el artículo anterior a los funcionarios y empleados encargados por la Provincia de la vigilancia y contralor del funcionamiento de las instalaciones en la referida Sala de Entretenimientos. Art. 3º)  Gobernación en forma directa y expresa impartirá las instrucciones del caso.....etc. Art. 4º) Las penalidades por violaciones a la presente norma serán las establecidas en el Decreto Ley 325/63.Art. 5º) Se invita al Poder Judicial y Poder Legislativo a dictar medida análogas”. (Boletín Oficial de Salta, año 1964, Tº 1, pág. 4644).

 Una década más tarde otra norma, quizá por las dudas, la reiteró; fue el Decreto Nº 3551/75. (B.O. 1975, Tº 4, pág. 4451).

 Se quebrantaba la Constitución, pero se velaba por la moral de la administración pública.

 

(Continuará)

 

Armando J. Frezze

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EL JUEGO: UNA ENFERMEDAD SOCIAL TRÁGICA

          Cuando una sociedad presenta grupos en crisis que tienden a la autoagresión, suele decirse que esa sociedad está enferma. No es mi intención ahora definir las categorías que integran las enfermedades sociales, usualmente divididas en tres, la drogadicción, el alcoholismo y el juego. Este trabajo apunta más bien a historiar el tratamiento que la  Provincia de Salta, su comunidad, sus legisladores, sus gobiernos, han dado desde el Siglo 19 a este tema de los juegos de azar. El escorzo entonces, es más desde la historia social que desde la salud pública; no obstante considero que puede ser de utilidad también para políticas generadas en ése último ámbito, y por ello lo pongo a consideración de quienes sientan preocupación por el tema. 

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HISTORIA DEL JUEGO DE AZAR EN LA PROVINCIA

DE SALTA Y DE LAS LEYES QUE LO RIGIERON

SUMARIO :  Disposiciones constitucionales de la Provincia sobre el tema del juego desde 1855 hasta la fecha. Análisis de la evolución normativa a partir de la inicial prohibición absoluta de todo juego de azar que imponía la Primera Constitución salteña hasta llegar a la actual, que otorga al Poder Legislativo de manera exclusiva la potestad de reglamentar los juegos de azar y de destreza. Enumeración de las leyes, decretos y ordenanzas que desde 1935  legislaron directa o indirectamente sobre el juego. Examen de las numerosas violaciones de hecho y de derecho respecto de las normas constitucionales que tuvieron lugar en la provincia, especialmente en lo referido a los casinos. Creación de la Sociedad En.J.A.S.A. y del Ente Regulador En.Re.J.A. Competencias municipales y medio ambiente.

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1.-  A MODO DE PRÓLOGO

                        El tratamiento dado a los juegos de azar en los textos legales de la provincia, especialmente en sus constituciones, ha tenido una notoria evolución a través del tiempo, evolución que, partiendo de una prohibición absoluta en sus comienzos, fue morigerando la rigidez de esa prohibición hasta llegar a suprimirla por completo, con la única restricción de una necesaria y previa autorización legislativa, este proceso será el motivo de análisis en este trabajo.

                        El hecho de referir la parte histórica, el pasado para explicar el presente, tiene su razón de ser no sólo por tratarse de las fuentes y raíces legales y su vinculación con los tiempos y circunstancias por las que transitó la Provincia de Salta, sino también por el futuro, por los retos que plantea la globalización, el avance de Internet y su conexión instantánea con el mundo real que permite al ciudadano de esta provincia jugar en una ruleta virtual entrerriana, jamaiquina o europea, apostar en un juego de póquer desplegado en un sitio de Internet asiático, americano o de un ignoto país, provocando interrogantes sobre los problemas a futuro que estas cuestionen han de plantear, sobre temas como la autorización previa -que en Salta es requerimiento constitucional-  sobre la soberanía de la jurisdicción en la materia, sobre las adicciones y hasta planteos de evasión impositiva por parte de los sitios que ofrece posibilidad de apostar en esos juegos. El tema, entonces, no está hoy agotado ni mucho menos.

                        El presente trabajo intenta ser una aproximación al enfoque de algunos problemas existentes y de otros que recién se están perfilando. 

 2.-  ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

                         La primera Constitución de la Provincia de Salta, sancionada en 1855, no contenía ninguna disposición acerca de los juegos de azar o destreza que pudieran dar lugar a apuestas públicas por dinero. Como particularidades de su texto deben señalarse dos: la primera la constituye el hecho de que el Capítulo de Garantías no se encuentra en el inicio del texto de la Constitución, como lo aconseja la técnica legislativa, sino en la parte final de la Constitución. Se señala esta curiosidad  porque en las constituciones posteriores  que se sancionaron en la Provincia, se corrigió este error de sistematización y se  colocó el capítulo dedicado a los Derechos y Garantías en el inicio, que es su correcta ubicación, pero permitiendo  que hasta 1986 persistiera la segunda curiosidad legislativa consistente  en que ese inicial Capítulo de Derechos y Garantías contenía siempre las potestades de la legislatura respecto de los juegos de azar, en lugar de insertarlas en el capítulo referido a las disposiciones comunes a ambas cámaras, que hubiera sido el lugar técnicamente correcto. A partir de la Constitución de 1986  el tema del juego fue trasladado al capítulo que trata sobre las atribuciones y deberes del Poder Legislativo, que es su lugar correcto en la estructura del texto constitucional.

            En la segunda Constitución provincial, que data del año 1875, los constituyentes trataron por primera vez el tema, estableciendo una prohibición absoluta respecto de los juegos de azar, aunque lo hicieron de manera imperfecta a través de una sinécdoque normativa, por medio de la cual se prohibía una parte entendiendo prohibir el todo. Lo hicieron en el art. 34 que integraba, como se señaló, el Primer Capítulo, dedicado a Derechos y Garantías. Allí se dispuso que : "La Legislatura no podrá dictar ley alguna que autorice ni directa ni indirectamente la suspensión de pagos en metálico por parte de ninguna asociación y establecimiento de banco, sea público o privado, ni la circulación de sus billetes como moneda corriente. Tampoco podrá autorizar ninguna clase de loterías en la provincia ni la venta de billetes de loterías establecidas fuera de ella."   

            El hecho que se refiera a una modalidad particular de los juegos de azar -la lotería-  antes que sugerir que los otros juegos estaban permitidos, hace pensar más bien en que era la única modalidad conocida entonces de oferta pública referida a juegos de azar por dinero. Sin embargo, en otros lugares del Virreinato ya se conocían, desde medio siglo antes por lo menos, una variedad de juegos. En la Ciudad de Buenos Aires la ruleta, como juego de azar, fue autorizada por primera vez en enero de 1819, durante el interinato de Rondeau como director Supremo de las Provincias Unidas del Río de la Plata. El Cabildo de Buenos Aires solicitó al Director Supremo que derogara y dejara sin efecto la autorización, petición que permite suponer que en la época no estaba todavía social y éticamente aceptada esta modalidad de juego. La petición fue acogida por el Director, quien prometió derogar la autorización, promesa que no fue honrada.  Luego, durante aquellos vaivenes históricos que produjeron los acontecimientos de febrero de1820,  el Cabildo, al quedar en ejercicio interino del gobierno de la Pcia. de Buenos Aires, prohibió el juego de ruleta el 12 de febrero de 1820.  Los cabildantes, entre otras razones y motivos, expresaron que “no podía el cuerpo capitular ser espectador indiferente de los lamentos de tantas familias desgraciadas, cuya subsistencia ha devorado este juego ruinoso, así como ha perturbado la paz doméstica”.  Sagaz pronóstico y mejor decisión,  realizada por gobernantes argentinos hace casi ciento noventa años.

            La lotería, en cambio, gozaba entre los porteños de esa época de mejor fama. En abril de 1812 el Triunvirato estableció la lotería como uno de los recursos permanente para el erario público y garantizó la seriedad de los sorteos mandando que los mismos fueran obligatoriamente  presenciados por dos miembros del Cabildo. Los billetes se denominaban “cédulas de lotería” y como el precio de esos billetes era muy bajo -10 centavos-   y el premio mayor era de quinientos pesos, los esclavos solían adquirir esas cédulas “y más de uno logró comprar su libertar con el premio de la lotería” (Cfr. “Diccionario Histórico Argentino”, Piccirilli, Romay y Gianello, Bs. Aires, 1953)  Los vendedores se llamaban loteros, realizándose los sorteos los días martes. Posteriormente la Intendencia de Policía de Bs. Aires autorizó a un particular a hacer sorteos de lotería, y al poco tiempo el Triunvirato dispuso la “libertad para realizar sorteos de lotería, con la obligación de abonar cien pesos mensuales a la Policía por parte de quienes lo realicen”.  El sistema de concesionario siguió rigiendo y la lotería en Buenos Aires continuó hasta la prohibición dispuesta el 12 de agosto de 1852, cuando el gobierno prohibió “el juego de loterías publicas cualquiera sea la denominación que se les de”. Pero la prohibición tuvo una muy breve vigencia  y en 1854 fue derogada.

            Debe señalarse que cuatro años antes de la Constitución salteña de 1875 -o sea la segunda- el Congreso Nacional había sancionado la Ley Nº 340 que ponía en vigencia, a partir del 1º de enero de 1871, el Código Civil Argentino redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield. Ese cuerpo legal dedica al tema un Título completo, “De los contratos aleatorios. Del juego, Apuesta y Suerte”, artículos 2051 al 2069. Este último artículo indica que “Las loterías y rifas, cuando se permitan, serán regidas por las respectivas ordenanzas municipales o reglamentos de policía.” reafirmándose así que la prohibición -o la autorización-  del juego de azar no era competencia de la Nación sino de las provincias, cuestión que por otra parte nunca fue discutida ni motivo de controversias entre jurisdicciones provinciales o nacional.

            En Salta la rígida posición de 1875 que vedaba las loterías se mantuvo durante casi treinta años; en la Constitución del año 1883 su artículo 33 contenía un texto idéntico al art. 34 transcripto más arriba y con el mismo número de artículo la Constitución de 1888 refrendó, una vez más, idéntica prohibición.

            La primera manifestación permisiva respecto del juego de azar, aunque con notables limitaciones, aparece en el año 1906, cuando la Constitución de Salta de dicho año (Gavino Ojeda, “Recopilación General de Leyes de la Provincia”,  Tomo 8, pág. 3532; la Constitución está consignada como Ley Nº 764 del 25 de noviembre de 1906) introduce al art. 33 una pequeña variante.  Si bien los constituyentes de entonces mantuvieron la prohibición general, exceptúan por vez primera a las loterías en tanto y en cuanto éstas estuviesen autorizadas por ley de la Nación. También por primera vez, el texto constitucional utiliza la expresión "juegos de azar", lo que resultó técnicamente más adecuado que la expresión anterior la cual, circunscripta a la prohibición de loterías, podía acarrear dudas sobre el resto de las modalidades de juego.

            Ese artículo 33 se iniciaba de un modo idéntico a los textos de las constituciones anteriores, ya transcriptos en este trabajo. Empero, se modificaba su último párrafo, el cual quedaba redactado de esta manera: "Tampoco podrá autorizar  (la legislatura) ninguna clase de loterías en la Provincia, ni la venta de billetes de loterías no autorizadas por Ley de la Nación. Quedan prohibidos los juegos de azar".

            Este enfoque perduró durante algo más de veinte años.

En 1929 se redacta una nueva Constitución para la Provincia y en ella se da otra vuelta de tuerca en lo concerniente a la permisividad del juego; en este caso se equiparan las loterías de las provincias con la de la Nación, en cuanto a que no les alcanza la prohibición general si estaban legalmente permitidas. Esa Carta Magna salteña permitió, además de las autorizadas por Ley de la Nación, la venta de billetes de las loterías que las legislaturas de las provincias autoricen mediante la ley respectiva. Esta circunstancia está contemplada en su art. 12, que  se inicia de la misma manera que las normas anteriores ya citadas, referidas al pago en metálico y a la autorización de billetes como moneda corriente. En lo relativo al juego indicaba: "Tampoco podrá permitir la circulación de ninguna clase de lotería no autorizada por ley de la Nación, de ésta o de las otras provincias. Quedan prohibidos los demás juegos de azar”.

            La prohibición absoluta con respecto a los “demás juegos de azar” fue reiteradamente violada durante el Siglo XX, no sólo de hecho sino incluso por leyes y ordenanzas municipales sancionadas y promulgadas. Por otra parte cabe consignar que los textos constitucionales analizados no mencionan, ninguno de ellos, los juegos de destreza que permitan hacer apuestas por dinero. El paradigma siempre ha sido la carrera de caballos. Pero de otras fuentes legales e históricas, se desprende que tanto en Salta como en el resto del país, estaban permitidas en tanto contaran con la autorización pertinente, que en general no era facultad de la legislatura local sino de la autoridad policial de la zona donde los juegos se celebraban. Más adelante se volverá sobre ambos puntos.  

Fin Parte I de IV

Armando J. Frezze

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De multas municipales y otras confusiones (Facultades y prohibiciones cuando existe adhesión a la Ley Nacional de Tránsito)

    El debate producido en el ámbito municipal con motivo de la necesidad de adecuar los montos de las multas de tránsito a la legislación nacional, muestra que en materia de autonomía, esa herramienta otorgada en 1986 por la Constitución a los municipios, aún no ha encontrado el punto de equilibrio.
    Cuando hace más de quince años se dictó la Ley Nacional de Tránsito, el objetivo que impulsó esa arquitectura normativa no fue otro que adecuar los medios jurídicos para intentar el aumento del umbral de la seguridad vial en las carreteras de jurisdiccional nacional, seguridad que estaba mostrando falencias gravísimas. En ningún momento se pensó que el objetivo de la norma fuese el de recortar autonomías municipales. Tanto es así que ya entonces, diciembre de 1994, el texto de la ley era respetuoso de las jurisdicciones provinciales y municipales; consecuente con tal respeto las invitaba no sólo a  adherir a la misma sino también a establecer el procedimiento para aplicarla, las convidaba a integrar el Consejo Federal de Seguridad Vial, y las estimulaba para que esas jurisdicciones se  desarrollaran programas de prevención de accidentes, entre otras sugerencias. Todo esto formó el cuerpo del detallado artículo 91º de la ley nacional, que además había previsto que para el caso de adhesión a la ley por parte de las provincias y municipios, estos gozaban además de la libertad de no adherir de manera completa: podían, cuando lo impusieran específicas circunstancias locales, disponer eximir del cumplimiento respecto de determinadas disposiciones de la ley como también podían sancionar normas exclusivas siempre que resultase accesorias a la Ley Nacional 24.449 referidas al tránsito y estacionamiento urbano, al ordenamiento de la circulación de los vehículos de transporte,  de la tracción a sangre y otros aspectos que la ley indica.  Esta flexibilidad está legislada en el artículo 2º de la ley aunque contiene una cláusula imposible de obviar, esa que en el final del artículo dice: “Las exigencias aludidas en el párrafo anterior en ningún caso podrán contener vías de excepción que impliquen un régimen de sanciones administrativas o penales más benigno que el dispuesto en la Ley Nacional de Tránsito 24.449, su reglamentación y lo establecido en la presente ley”. El régimen de sanciones es en consecuencia, inmodificable, tanto respecto de las conductas prohibidas como de las sanciones que conlleva el quebrantarlas. El texto transcripto corresponde a la modificación del artículo segundo que en el año  2008 fue inserta en la ley que creaba la Agencia Nacional de Seguridad Vial.
    Dado que toda norma –sea ley, decreto, ordenanza, resolución- se compone de dos partes esenciales consistentes la primera en una conducta obligatoria que es fijada por la norma y una segunda que es la sanción que se impondrá a quien no cumpla la conducta, la expresión “régimen de sanciones” sumada a la imposibilidad de hacerlo más benigno significa, en buen romance, que las provincias y municipios pueden adherir a la ley y al mismo tiempo crear ciertas excepciones respecto de la misma, pero no pueden esas excepciones modificar el régimen de sanciones, estableciendo penas más benignas que las dispuestas por la Ley de Tránsito.
    Estos dos elementos de la ley –la conducta prohibida y la sanción para quien viole la prohibición- son universales y milenarios. Ya los homínidos cavernícolas que vivían en grupo tenían ciertas conductas obligatorias, comportamientos que los individuos respetaban para bien del grupo; usualmente era un “no hacer” algo, constituían conductas prohibidas o tabúes- y quien quebrantaba el tabú sabía que por ello recibiría una sanción, que podía ser la muerte, la exclusión de la comunidad o, las más leves, realizar ciertos rituales de purificación, lo que en términos actuales sería pagar la multa.
    Dado que la Ley Nacional de Tránsito en su art. 84º dispone que las sanciones de multa serán expresadas en Unidades Fijas (UF) equivalentes al precio de venta de litro de nafta especial y determinando ese artículo los valores mínimos y máximos de las multas –valores que actúan como piso y techo respectivamente de la sanción- ese límite es rígido, inflexible, imposible de ser modificado por legislaciones provinciales o municipales si las mismas desearan establecer sanciones más benignas; dicho de otra manera, ninguna norma puede imponer multas que sean menores al mínimo que establece la Ley Nacional de Tránsito.
    Queda siempre el remedio de sancionar una norma que se retire la adhesión conferida y dictar una Ordenanza que regule el tema. La autonomía municipal lo permite. Después de todo, cuando en 1998 la Provincia de Salta adhirió a la Ley Nacional de Tránsito, muchos municipios no lo hicieron, el Municipio de Salta Capital fue uno de ellos y  un par de años después dictó la Ordenanza 9987 -muy similar a la Ley 24.449-  que rigió durante casi una década sin que miradas globalmente,  las cosas estuvieran mejor o peor de lo que en este tema, se encuentran en la actualidad.

Armando J. Frezze

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EL OMBUDSMAN DEL TURISTA

En el Portal de noticias Iruya.com el pasado lunes 22 de agosto se informaba acerca de un proyecto presentado por el diputado José Luis Gambetta, en el cual se propone la creación de un Ombudsman del Turista.

La nota decía que la finalidad del proyecto legislativo apunta a la creación de una defensoría que diera "respuesta inmediata a turistas que vean lesionados sus derechos por el accionar de personas físicas o jurídicas durante su estadía en la provincia de Salta". Esa Defensoría del Pueblo sectorial tendría como misión la de "asistir, asesorar y auxiliar al turista víctima de algún incumplimiento contractual, falencias en servicios, dando aviso a la autoridad competente, facilitándole los medios necesarios para dar solución a los conflictos de distinta índole que surjan durante su visita a la provincia de Salta brindar atención y orientación frente a consultas de turistas, nacionales o extranjeros, relativas a sus derechos como tales; procurando mantener, la continuidad en el desarrollo de las actividades previstas en su cronograma de viaje, articular mecanismos de coordinación y complementación con organismos públicos de la Provincia, encargados de la ejecución de políticas de Turismo".
Según la información periodística el proyecto legislativo afirma en sus fundamentos que se debe “tener en cuenta al turismo como una política de estado",  pero al expresarlo de esa manera parece confundir el objeto de una política –para el caso el turismo- con la política misma. Y dado que eventualmente ésta tendrá, junto al estado provincial, la participación de otros actores no estatales -empresarios, ONG, asociaciones civiles como el Automovil Club u otras, cámaras de hotelería de Salta y otras provincias, de turismo, de agencias de viajes,  y muchos más) no parece correcto categorizarla como política de estado sino como política pública, ya que la primera no admite otro actor que el estado y la segunda admite la participación de la sociedad civil en cualquiera de sus manifestaciones.

Como la norma que se ha proyectado resulta de importancia desde todo punto de vita,  desde aquí deseo aportar algunas reflexiones que sobre el tema expresé en un libro publicado en el año 2000 y cuya síntesis, en lo esencial, se publicó en el diario El Tribuno del sábado 5 de octubre del 2002. Decía entonces:

“¿Qué puede hacer un turista extranjero en Salta, si le roban su documentación o no consigue un medicamento que le es imprescindible? ¿Qué puede hacer un turista argentino que en la provincia es víctimas  de un grave accidente de tránsito? Estos, y otros incontables contratiempos  son potenciales perjuicios que puede sufrir el  turista en Salta, convirtiéndose así en  víctimas  indefensas en un medio ajeno, sin  amigos o conocidos que puedan  ayudarle, desconociendo incluso  algunas veces el  idioma. Por ello parece útil un Ombudsman del Turista, como canal  informal pero también institucional,  para receptar denuncias, quejas y promover la ayuda a aquellos turistas atrapados en contingencias mortificantes, sin haber tenido culpa. Su intervención   orientaría, ayudaría a  solucionar problemas burocráticos, intervendría en las más variadas hipótesis, que exceden en número a las enunciadas, además de ser para los foráneos  el nexo natural con su  consulado. La reclamación telefónica a  las oficinas del Ombudsman es el medio práctico, eficiente  y apto para superar  esos problemas, dado lo informal de la actividad de este tipo de funcionario. Por otra parte nada obsta designar Ombudsman al titular de esa Defensoría del Turista, porque el vocablo, aunque extranjero en origen,  define con precisión un significado hoy universal, al igual que el uso globalizó y castellanizó aquella palabra inglesa  “tourist”,   aplicable a quienes viajan por placer. Hoy todo extranjero, cualquiera sea su idioma, conoce la función protectora que ejercita quien ostenta el título de Ombudsman. Una línea telefónica gratuita abierta las 24 horas siete días a la semana  y media docena de personas ,incluido el titular, para dar respuesta inmediata y atención solidaria a los problemas de quien padecen una  situación  de desamparo, es todo lo que se necesita para ofrecer un servicio que, por su naturaleza, seguramente figurará en las todas las guías mundiales de “tourism”, como un punto más a favor de Salta, la Linda”.

Cabe señalar que en la Ciudad de Buenos Aires la Defensora del Pueblo de la CABA cubre el área del turista activamente y que en la Ciudad de México funciona desde el año pasado.  Seguramente hay muchos otros lugares donde también existen, pero no es el caso por ahora de hacer esta nota más extensa sobre este tema.

Armando J. Frezze

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Los jueces son los mejores investigadores

 Publicado en El Tribuno de Salta

Miercoles 10 de agosto 2011

La resolución del asesinato de las jóvenes Cassandre Bouvier y Houria Mounmi, víctimas de una banda de abusadores y criminales, es una nota de esperanza dentro de un hecho sombrío en la historia de Salta. La investigación, a cargo del juez Martín Pérez y de los peritos policiales, permitió localizar a los asesinos luego de detectar el celular robado a las víctimas, porque siguieron los pasos que debían seguir.
La buena instrucción
Se ha afirmado muchas veces que las leyes no son mágicas, ni siquiera cuando regulan la administración de justicia; no hay magia en las normas; en todo caso, una modificación de la realidad si los habitantes -jueces incluidos- las cumplen cabalmente.
Hoy está en la agenda reformar el Código Procesal Penal para otorgar mayor injerencia en las investigaciones a los fiscales. No es una buena solución.
Las soluciones pasan lejos de las reformas procesales tradicionales y acercan a una nueva visión administrativa y presupuestaria. Este desgraciado episodio, la muerte violenta de dos jóvenes extranjeras, ha demostrado que la gestión judicial penal en Salta es eficiente y eficaz y que no hacen falta nuevas leyes ni cambiar el modelo existente. Bajo la dirección del Juez de Instrucción, y con los medios tecnológicos del Poder Judicial y de la Policía de la Provincia, un doble homicidio fue esclarecido en un corto tiempo. Quedó demostrado ante la comunidad de la provincia y ante los ojos del país y del mundo que el Poder Judicial de Salta hace bien su trabajo, que la estructura judicial actual permite resolver casos complejos con rapidez y eficacia, incluso pese a haberse iniciado la investigación con datos distorsionados, provistos, so pretexto de ayudar a la investigación, por alguien que después resultó ser uno de los implicados. En todo caso pareciera que sólo hace falta considerar más presupuesto para el funcionamiento del sistema de Justicia.
En este caso, un centenar policías fueron colocados a la orden del Juez, y el trabajo llegó a buen puerto. Se deduce de ello que los cambios necesarios no son tantos ni tan urgentes. La felicitación personal que el Presidente de Francia hizo llegar públicamente por esa labor, así parece confirmarlo.
La racionalidad de la ley
Las leyes no son mágicas. Al contrario, existen leyes que estando vigentes son de escasa o nula eficacia.
Un ejemplo son las normas que hace casi ocho años crearon la investigación de los delitos leves en el ámbito del ministerio público. La finalidad era lograr una mayor celeridad en esas causas pero los resultados hoy no son los esperados. Otro ejemplo es el Código Contravencional de la Provincia; sancionado hace más de diez años continúa vigente pero carece totalmente de eficacia al no existir ni los juzgados ni los jueces contravencionales; su única concreción fue edilicia, el Centro de Contraventores inaugurado en el 2008 en la Ciudad Judicial, que sólo ha servido para alojar presos federales, motivo por el cual en agosto del 2010 el Gobierno provincial hizo pública su preocupación. Mucho más vieja en el tiempo es la ley de creación de la Policía Judicial, tiene veintisiete años de vigencia pero el presupuesto de ningún año le otorgó jamás partidas para su concreción y puesta en marcha. Si curioso resulta tan largo olvido de una norma vigente -es la Ley Nº 6264 del 12 de septiembre de 1984-, más llamativo resulta que en estos tiempos se la recuerde aisladamente sólo para censurarla.
La Justicia eficaz
Debe reconocerse que, pese a estos ejemplos, la administración de justicia en Salta es razonablemente eficaz y sus estándares pueden compararse sin mengua con los de otras provincias o del Poder Judicial de la Nación.
Claro que todo es perfectible, pero si se quisiese mejorar la Justicia salteña hoy, no es en las leyes sino en la filosofía de cómo utilizar los medios existentes, donde habría que comenzar la búsqueda de posibles soluciones. Un primer ejemplo sería la supresión de la feria judicial, cuestión que desde hace tiempo y con razones de peso sostiene una corriente de opinión encabezada por el jurisconsulto Jorge Vanossi; esa corriente define al Poder Judicial como un servicio esencial para la comunidad y que, por lo tanto, no debe paralizarse en ningún momento. En 1990, siendo diputado nacional, presentó un proyecto en tal sentido y en 1997 publicó un trabajo en el cual explicaba que “si bien debe reconocerse que la feria judicial es una institución de antigua data, no menos cierto es que los motivos que la fundamentaban han variado a través del tiempo”, concluyendo que si el Estado moderno reivindica para sí la administración de justicia, esa función debe cumplirse de modo permanente y continuo y que los motivos que hoy justificarían la feria judicial deben alcanzarse mediante otros medios que no perjudiquen la continuidad. Concretamente el Dr. Vanossi había redactado un proyecto basado en turnos judiciales, en reemplazo de la feria tradicional.
Rafael Bielsa fue otro de los pensadores argentinos que propuso cambios radicales en el modo de enfocar el funcionamiento tradicional de la Justicia, idea que conquistó gran cantidad de adeptos. Sintéticamente, buscaba lograr esos cambios - que hasta el presente se intentó sólo a través de leyes de reformas procesales y de enfoques parciales- con la nueva noción de las Oficinas Judiciales, lugares que con nuevas reglas laborales, son también un marco nuevo y distinto para desarrollar la tarea jurisdiccional, nuevas y distintas también las normas y marcos administrativos y un nuevo régimen laboral para empleados y funcionarios. Hay casos complejos que requieren la intervención de un juzgado tradicional, y casos sencillos que pueden abordarse por unidades judiciales distintas, de simple estructura. Implica todo ello una reformulación de la política judicial, una diferente utilización de los recursos humanos, administrativos, tecnológicos y presupuestarios, tal como se los conoce hoy y desde hace más de un sigloy medio.
En Salta convendría considerar ese principio: no realizar reformas judiciales, sin necesidad ni con urgencia.

Armando J. Frezze

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