Cuando una sociedad presenta grupos en crisis que tienden a la autoagresión, suele decirse que esa sociedad está enferma. No es mi intención ahora definir las categorías que integran las enfermedades sociales, usualmente divididas en tres, la drogadicción, el alcoholismo y el juego. Este trabajo apunta más bien a historiar el tratamiento que la Provincia de Salta, su comunidad, sus legisladores, sus gobiernos, han dado desde el Siglo 19 a este tema de los juegos de azar. El escorzo entonces, es más desde la historia social que desde la salud pública; no obstante considero que puede ser de utilidad también para políticas generadas en ése último ámbito, y por ello lo pongo a consideración de quienes sientan preocupación por el tema.
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HISTORIA DEL JUEGO DE AZAR EN LA PROVINCIA
DE SALTA Y DE LAS LEYES QUE LO RIGIERON
SUMARIO : Disposiciones constitucionales de la Provincia sobre el tema del juego desde 1855 hasta la fecha. Análisis de la evolución normativa a partir de la inicial prohibición absoluta de todo juego de azar que imponía la Primera Constitución salteña hasta llegar a la actual, que otorga al Poder Legislativo de manera exclusiva la potestad de reglamentar los juegos de azar y de destreza. Enumeración de las leyes, decretos y ordenanzas que desde 1935 legislaron directa o indirectamente sobre el juego. Examen de las numerosas violaciones de hecho y de derecho respecto de las normas constitucionales que tuvieron lugar en la provincia, especialmente en lo referido a los casinos. Creación de la Sociedad En.J.A.S.A. y del Ente Regulador En.Re.J.A. Competencias municipales y medio ambiente.
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1.- A MODO DE PRÓLOGO
El tratamiento dado a los juegos de azar en los textos legales de la provincia, especialmente en sus constituciones, ha tenido una notoria evolución a través del tiempo, evolución que, partiendo de una prohibición absoluta en sus comienzos, fue morigerando la rigidez de esa prohibición hasta llegar a suprimirla por completo, con la única restricción de una necesaria y previa autorización legislativa, este proceso será el motivo de análisis en este trabajo.
El hecho de referir la parte histórica, el pasado para explicar el presente, tiene su razón de ser no sólo por tratarse de las fuentes y raíces legales y su vinculación con los tiempos y circunstancias por las que transitó la Provincia de Salta, sino también por el futuro, por los retos que plantea la globalización, el avance de Internet y su conexión instantánea con el mundo real que permite al ciudadano de esta provincia jugar en una ruleta virtual entrerriana, jamaiquina o europea, apostar en un juego de póquer desplegado en un sitio de Internet asiático, americano o de un ignoto país, provocando interrogantes sobre los problemas a futuro que estas cuestionen han de plantear, sobre temas como la autorización previa -que en Salta es requerimiento constitucional- sobre la soberanía de la jurisdicción en la materia, sobre las adicciones y hasta planteos de evasión impositiva por parte de los sitios que ofrece posibilidad de apostar en esos juegos. El tema, entonces, no está hoy agotado ni mucho menos.
El presente trabajo intenta ser una aproximación al enfoque de algunos problemas existentes y de otros que recién se están perfilando.
2.- ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES
La primera Constitución de la Provincia de Salta, sancionada en 1855, no contenía ninguna disposición acerca de los juegos de azar o destreza que pudieran dar lugar a apuestas públicas por dinero. Como particularidades de su texto deben señalarse dos: la primera la constituye el hecho de que el Capítulo de Garantías no se encuentra en el inicio del texto de la Constitución, como lo aconseja la técnica legislativa, sino en la parte final de la Constitución. Se señala esta curiosidad porque en las constituciones posteriores que se sancionaron en la Provincia, se corrigió este error de sistematización y se colocó el capítulo dedicado a los Derechos y Garantías en el inicio, que es su correcta ubicación, pero permitiendo que hasta 1986 persistiera la segunda curiosidad legislativa consistente en que ese inicial Capítulo de Derechos y Garantías contenía siempre las potestades de la legislatura respecto de los juegos de azar, en lugar de insertarlas en el capítulo referido a las disposiciones comunes a ambas cámaras, que hubiera sido el lugar técnicamente correcto. A partir de la Constitución de 1986 el tema del juego fue trasladado al capítulo que trata sobre las atribuciones y deberes del Poder Legislativo, que es su lugar correcto en la estructura del texto constitucional.
En la segunda Constitución provincial, que data del año 1875, los constituyentes trataron por primera vez el tema, estableciendo una prohibición absoluta respecto de los juegos de azar, aunque lo hicieron de manera imperfecta a través de una sinécdoque normativa, por medio de la cual se prohibía una parte entendiendo prohibir el todo. Lo hicieron en el art. 34 que integraba, como se señaló, el Primer Capítulo, dedicado a Derechos y Garantías. Allí se dispuso que : "La Legislatura no podrá dictar ley alguna que autorice ni directa ni indirectamente la suspensión de pagos en metálico por parte de ninguna asociación y establecimiento de banco, sea público o privado, ni la circulación de sus billetes como moneda corriente. Tampoco podrá autorizar ninguna clase de loterías en la provincia ni la venta de billetes de loterías establecidas fuera de ella."
El hecho que se refiera a una modalidad particular de los juegos de azar -la lotería- antes que sugerir que los otros juegos estaban permitidos, hace pensar más bien en que era la única modalidad conocida entonces de oferta pública referida a juegos de azar por dinero. Sin embargo, en otros lugares del Virreinato ya se conocían, desde medio siglo antes por lo menos, una variedad de juegos. En la Ciudad de Buenos Aires la ruleta, como juego de azar, fue autorizada por primera vez en enero de 1819, durante el interinato de Rondeau como director Supremo de las Provincias Unidas del Río de la Plata. El Cabildo de Buenos Aires solicitó al Director Supremo que derogara y dejara sin efecto la autorización, petición que permite suponer que en la época no estaba todavía social y éticamente aceptada esta modalidad de juego. La petición fue acogida por el Director, quien prometió derogar la autorización, promesa que no fue honrada. Luego, durante aquellos vaivenes históricos que produjeron los acontecimientos de febrero de1820, el Cabildo, al quedar en ejercicio interino del gobierno de la Pcia. de Buenos Aires, prohibió el juego de ruleta el 12 de febrero de 1820. Los cabildantes, entre otras razones y motivos, expresaron que “no podía el cuerpo capitular ser espectador indiferente de los lamentos de tantas familias desgraciadas, cuya subsistencia ha devorado este juego ruinoso, así como ha perturbado la paz doméstica”. Sagaz pronóstico y mejor decisión, realizada por gobernantes argentinos hace casi ciento noventa años.
La lotería, en cambio, gozaba entre los porteños de esa época de mejor fama. En abril de 1812 el Triunvirato estableció la lotería como uno de los recursos permanente para el erario público y garantizó la seriedad de los sorteos mandando que los mismos fueran obligatoriamente presenciados por dos miembros del Cabildo. Los billetes se denominaban “cédulas de lotería” y como el precio de esos billetes era muy bajo -10 centavos- y el premio mayor era de quinientos pesos, los esclavos solían adquirir esas cédulas “y más de uno logró comprar su libertar con el premio de la lotería” (Cfr. “Diccionario Histórico Argentino”, Piccirilli, Romay y Gianello, Bs. Aires, 1953) Los vendedores se llamaban loteros, realizándose los sorteos los días martes. Posteriormente la Intendencia de Policía de Bs. Aires autorizó a un particular a hacer sorteos de lotería, y al poco tiempo el Triunvirato dispuso la “libertad para realizar sorteos de lotería, con la obligación de abonar cien pesos mensuales a la Policía por parte de quienes lo realicen”. El sistema de concesionario siguió rigiendo y la lotería en Buenos Aires continuó hasta la prohibición dispuesta el 12 de agosto de 1852, cuando el gobierno prohibió “el juego de loterías publicas cualquiera sea la denominación que se les de”. Pero la prohibición tuvo una muy breve vigencia y en 1854 fue derogada.
Debe señalarse que cuatro años antes de la Constitución salteña de 1875 -o sea la segunda- el Congreso Nacional había sancionado la Ley Nº 340 que ponía en vigencia, a partir del 1º de enero de 1871, el Código Civil Argentino redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield. Ese cuerpo legal dedica al tema un Título completo, “De los contratos aleatorios. Del juego, Apuesta y Suerte”, artículos 2051 al 2069. Este último artículo indica que “Las loterías y rifas, cuando se permitan, serán regidas por las respectivas ordenanzas municipales o reglamentos de policía.” reafirmándose así que la prohibición -o la autorización- del juego de azar no era competencia de la Nación sino de las provincias, cuestión que por otra parte nunca fue discutida ni motivo de controversias entre jurisdicciones provinciales o nacional.
En Salta la rígida posición de 1875 que vedaba las loterías se mantuvo durante casi treinta años; en la Constitución del año 1883 su artículo 33 contenía un texto idéntico al art. 34 transcripto más arriba y con el mismo número de artículo la Constitución de 1888 refrendó, una vez más, idéntica prohibición.
La primera manifestación permisiva respecto del juego de azar, aunque con notables limitaciones, aparece en el año 1906, cuando la Constitución de Salta de dicho año (Gavino Ojeda, “Recopilación General de Leyes de la Provincia”, Tomo 8, pág. 3532; la Constitución está consignada como Ley Nº 764 del 25 de noviembre de 1906) introduce al art. 33 una pequeña variante. Si bien los constituyentes de entonces mantuvieron la prohibición general, exceptúan por vez primera a las loterías en tanto y en cuanto éstas estuviesen autorizadas por ley de la Nación. También por primera vez, el texto constitucional utiliza la expresión "juegos de azar", lo que resultó técnicamente más adecuado que la expresión anterior la cual, circunscripta a la prohibición de loterías, podía acarrear dudas sobre el resto de las modalidades de juego.
Ese artículo 33 se iniciaba de un modo idéntico a los textos de las constituciones anteriores, ya transcriptos en este trabajo. Empero, se modificaba su último párrafo, el cual quedaba redactado de esta manera: "Tampoco podrá autorizar (la legislatura) ninguna clase de loterías en la Provincia, ni la venta de billetes de loterías no autorizadas por Ley de la Nación. Quedan prohibidos los juegos de azar".
Este enfoque perduró durante algo más de veinte años.
En 1929 se redacta una nueva Constitución para la Provincia y en ella se da otra vuelta de tuerca en lo concerniente a la permisividad del juego; en este caso se equiparan las loterías de las provincias con la de la Nación, en cuanto a que no les alcanza la prohibición general si estaban legalmente permitidas. Esa Carta Magna salteña permitió, además de las autorizadas por Ley de la Nación, la venta de billetes de las loterías que las legislaturas de las provincias autoricen mediante la ley respectiva. Esta circunstancia está contemplada en su art. 12, que se inicia de la misma manera que las normas anteriores ya citadas, referidas al pago en metálico y a la autorización de billetes como moneda corriente. En lo relativo al juego indicaba: "Tampoco podrá permitir la circulación de ninguna clase de lotería no autorizada por ley de la Nación, de ésta o de las otras provincias. Quedan prohibidos los demás juegos de azar”.
La prohibición absoluta con respecto a los “demás juegos de azar” fue reiteradamente violada durante el Siglo XX, no sólo de hecho sino incluso por leyes y ordenanzas municipales sancionadas y promulgadas. Por otra parte cabe consignar que los textos constitucionales analizados no mencionan, ninguno de ellos, los juegos de destreza que permitan hacer apuestas por dinero. El paradigma siempre ha sido la carrera de caballos. Pero de otras fuentes legales e históricas, se desprende que tanto en Salta como en el resto del país, estaban permitidas en tanto contaran con la autorización pertinente, que en general no era facultad de la legislatura local sino de la autoridad policial de la zona donde los juegos se celebraban. Más adelante se volverá sobre ambos puntos.
Fin Parte I de IV
Armando J. Frezze
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