El gobierno de la Provincia y los municipios han analizado en forma conjunta a principios de noviembre el Presupuesto para el 2011, a fin de despejar incertidumbres respecto de las partidas destinadas a cada una de las comunas. Esta convergencia sobre el tema de los ingresos tiene como reverso el control sobre los egresos de esas sumas, es decir sobre el gasto de esos fondos públicos, cuestión que pone una vez más sobre la mesa la facultad de examinar los estados contables municipales, deber y obligación que la Constitución coloca sobre los hombros de la Auditoría General de la Provincia (AGP) y que algunos municipios niegan mientras que otros aceptan; de hecho una gran cantidad de comunas fueron auditadas desde la creación de la AGP. Aunque los desacuerdos existen, la sangre no llegó al río: ni los unos ni ese Órgano de control han llevado la cuestión a la justicia, idea que asomó en algún momento al calor de las posiciones tomadas.
Cuando la Constitución de Salta crea la Auditoría General, al fijarle sus deberes nombra -por dos veces- las cuentas municipales, diciendo que debe auditar la gestión económica, financiera, patrimonial, presupuestaria y operativa “de la Hacienda Pública Provincial y Municipal” e informar sobre “los estados contables que se elaboren por la Administración Pública Provincial y Municipal” (Art. 169). El vocablo “municipal” se repite sin hacer distingos ni excepciones, por lo que resulta imposible de toda imposibilidad desconocer ese mandato.
No obstante hay comunas renuentes a ser auditadas, desplegando diferentes argumentos. El municipio capitalino, por ejemplo, objeta la facultad de control de la AGP alegando que la Carta Municipal de la Ciudad creó en 1988 un Tribunal de Cuentas; esto es cierto pero no es menos cierto también que, diez años más tarde, se reformó la Constitución provincial y se creó la Auditoría General de la Provincia, estableciendo esa reforma sus deberes y sus competencias, que no pueden hoy ser desconocidas por un poder público, invocando normas de rango más bajo -la Carta Municipal de Salta es sólo una ley provincial- y más vieja, además de ser anterior a la reforma constitucional. Lo que esta indicando la realidad es que ambos órganos coexisten y pueden convivir sin conflictos. Esa coexistencia fue interpretada como una “duplicidad” de órganos –aunque en realidad tienen funciones diferentes- y se concluyó que tal duplicidad contraría la autonomía municipal. Pero en la Provincia coexisten sin conflicto innumerables leyes y ordenanzas que, versando sobre temas idénticos, están vigentes en ambas jurisdicciones, como sucede con la ley Nº 7135 (el Código Contravencional) que legisla sobre alcoholismo, carnaval o tránsito al mismo tiempo que algunas municipalidades también lo hacen; o con la ley Nº 7070 que reglamenta la protección del medio ambiente, las políticas ambientales, los residuos domiciliarios y los basurales sin que la norma entre en conflicto con las municipalidades que también reglamentan esos temas. Un añoso ejemplo es la Ley Orgánica de Municipalidades del año 1933, que sigue rigiendo hoy sin ser cuestionada como contraria a la autonomía municipal; ello demuestra que está vigente e inconflictuado todo un sistema normativo, que es ciertamente complejo pero que convive y funciona de manera civilizada en una comunidad adecuadamente organizada.
Las confusiones conceptuales aportaron lo suyo al intentar igualar lo desigual, ya que un tribunal (sea de cuentas, de faltas, judicial o de arbitraje) no es igual a un Ente auditor; ambos cumplen funciones muy diferentes. Los primeros realizan juicios y dictan sentencias; la Auditoría General, por el contrario, ni juzga, ni sentencia ni sanciona. Su función la ley la limitó a examinar la gestión del ente auditado usando la hacienda pública y a emitir un informe con conclusiones y, en su caso, con recomendaciones, de obligatoria publicación por parte de la AGP. La tarea de ésta es auditar (del latin “audire”, oir) y luego vertir su opinión en el informe. No sentencia ni sanciona porque no es un tribunal ni tampoco la ley le ha otorgado facultades para serlo.
Otra confusión, elevada al nivel de fundamento, para negarle facultades a la AGP ha sido afirmar que habría una “contradicción constitucional”, porque permitir a la Auditoría examinar la hacienda municipal contradice la autonomía política, económica, financiera y administrativa que esa Constitución reconoce a los municipios. Aquí el equívoco consiste en categorizar como “contradicción” aquello que, en rigor de verdad, es sólo una excepción a la norma general. Quien puede lo más, puede lo menos y si los constituyentes pudieron establecer la autonomía municipal como norma general, con la misma autoridad se permitieron señalarle algunas excepciones. Existen muchas excepciones engarzadas en la Constitución que nunca han sido percibidas como contradicciones: los dos años fijados para el mandato de los concejales no es visto como contradictorio con la autonomía política de los municipios. Que el texto constitucional reserve exclusivamente para la Provincia el derecho a autorizar y reglamentar los juegos de azar y de destreza, tampoco se percibe como una contradicción respecto de la autonomía financiera o administrativa municipal. Los ejemplos son muy numerosos.
El concepto que debe servir de norte en el tema es que la autonomía de los municipios no es un comodín que sirva para cualquier fin ni, tampoco, resulta un fin en si misma; es sólo un medio, una herramienta -valiosa por cierto- que la Constitución otorga a las comunas para lograr una más eficiente gestión, del mismo modo que a la Auditoría General la ley suprema le ha otorgado las facultades de examinar esa gestión.
A propósito de este tema, Nuevo Diario informaba en su edición on line de ayer jueves 16 de diciembre que “con el voto negativo de la bancada del PO y objeciones parciales Propuesta Salteña y la UCR el Concejo Deliberante (del Municipio Capital) aprobó ayer el Presupuesto Municipal 2011” con severas críticas de concejales a liberalidades para transferir partidas, a gastos no rendidos por sumas millonarias y a una inseguridad a futuro. Agregaba el citado medio que el concejal Carlos H. Saravia había expresado en el recinto que “ si delegamos la posibilidad de transferir partidas, vinimos a dibujar” y preguntó por qué seguía la emergencia si el presupuesto era tan formidable” refiriéndose a que el presupuesto prevé recursos por $620 millones de pesos.
El tema sobre que se puede auditar y que no se puede en materia de gestión municipal, tiene más nudos de los que aparecen en la superficie.
Armando J. Frezze
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